Dr. Hasan AYKIN

 PDF Formatı

I. GİRİŞ

Mükelleflerin büyüklükleri itibariyle sınıflandırılması, vergilemeye ilişkin risklerin etkin yönetilmesi ve denetim kapasitesinin optimal kullanımı açısından önem arz etmektedir. Bu nedenledir ki, 1980’lerin başından itibaren pek çok ülkede büyük mükellef (large taxpayer) tanımlaması yapılmaya başlanmış, bu tanımlamaya uygun idari örgütlenme reformları hayata geçirilmiş, denetim strateji ve yöntemleri geliştirilmiştir[1].

Bu çalışmada, öncelikle yurtdışı örneklerde büyük mükellef tanımlamasında esas alınan kriterlere yer verilecektir. Daha sonra Türkiye’de idari örgütlenme, vergi incelemesi ve vergi iade işlemleri açısından yapılan üç farklı büyük mükellef tanımlaması değerlendirilecektir.

1. BÜYÜK MÜKELLEF TANIMLAMASI NEDEN ÖNEMLİ?

Mükelleflerin çeşitli özellikleri itibariyle sınıflandırılmasını ve bu kapsamda özellikle büyük mükellef tanımlamasını gerekli kılan pek çok neden bulunmaktadır. Bunlardan birincisi, vergi gelirlerinin önemli bir kısmının sınırlı sayıda büyük mükellefte yoğunlaşmasıdır. Nitekim ülkeden ülkeye değişmekle birlikte, genellikle 1.000 ila 50.000 arasındaki büyük mükellefin vergi gelirlerine katkısı %80-90 düzeylerine erişebilmektedir[2]. Örneğin büyük mükellef kategorisinde yer alan mükelleflerin 2006-2007 verilerine göre kurumlar vergisi içindeki payları ABD’de %90, İngiltere’de %70, Avustralya’da %64,5, Hollanda’da %60, Kanada’da %53 düzeyindedir[3].

Vergi gelirlerinin önemli bir kısmının sınırlı sayıda büyük mükellefte yoğunlaşması, gelir idaresinin mevcut kaynak ve potansiyelini en verimli şekilde kullanabilmesi açısından, mükellefleri büyüklükleri itibariyle sınıflandırmasını ve mükellef gruplarına has yaklaşımlar sergilenmesini, stratejiler geliştirilmesini ve idari örgütlenmenin de bu yaklaşım ve stratejilere uygun şekilde tasarlanmasını gerekli kılmaktadır.

Büyük mükellef tanımlanması ve bu tanımlama çerçevesinde politikalar oluşturulması ihtiyacını doğuran diğer bir neden, büyük mükelleflerin özellikleri ve vergiye uyum açısından içerdikleri riskleridir.

Büyük mükelleflerin faaliyet alanları ciddi ihtisası gerektirebilmektedir. Bu faaliyet alanlarına özel ayrıntılı, çözüme kavuşturulması ileri vergi uzmanlığını gerektiren konular söz konusu olmaktadır. Büyük mükellefler, genellikle, çok sayıda çalışana sahiptirler. Pek çoğunun sınır aşan ortakları veya iş bağlantıları söz konusudur. Vergi hukuku ve muhasebe tekniği açısından karmaşık ve kapsamlı işlemler yapmaktadırlar. Karmaşık finansal araçlar kullanabilmektedirler[4].

Büyük mükelleflerin önemli bir bölümü halka açık, borsada işlem gören şirketlerden oluşmaktadır. Bu şirketlerin büyük bir kısmı aynı zamanda çok uluslu şirket niteliğindedir ve yoğun sınır aşan iş ve işlemleri vardır. Büyük mükelleflerin önemli boyutlara ulaşan off-shore işlemleri, vergi yüklerini azaltmaya yönelik ciddi ve agresif vergi planlaması uygulama kapasitesine sahip olmaları, ticari kârları ile mali kârları arasında önemli farkların bulunması nedeniyle mali kâra geçişe ilişkin muhasebe ilkeleri, hesaplama yöntem ve politikalarının matrahın tespiti açısından taşıdığı önem ve vergi kayıp riskleri gibi unsurlar büyük mükelleflerin vergisel işlemlerine özel önem verilmesini gerekli kılmaktadır.

III. ÜLKE ÖRNEKLERİNDE BÜYÜK MÜKELLEF BELİRLEME KRİTERLERİ

Büyük mükellef tanımlamasında ülkelerin birbirlerine benzer bir veya birden fazla kriteri esas aldığı görülmektedir. Ülke örnekleri birlikte dikkate alındığında büyük mükellef tanımlamasında dikkate alınan kriterlerin aşağıdaki gibi sıralanması mümkündür[5]:

1-      Toplam hasılat veya brüt satışlar,

2-      Varlık büyüklüğü,

3-      Tüm vergiler dikkate alınarak bir yılda ödenen vergi miktarının büyüklüğü,

4-      Bankacılık, sigortacılık, enerji, akaryakıt ürünleri gibi belli alanlarda faaliyet gösterilmesi,

5-      Önemli düzeyde yurtdışı ticari faaliyette bulunma veya yabancı kontrolündeki bir şirket olma,

6-      Çalışan sayısı.

Yukarıdaki kriterler yanında, pek çok ülkede, grup şirketlerinin ve bunların ilişkili olduğu ortaklıkların, vergisel açıdan ortaya çıkabilecek uyum risklerini minimize etmek açısından bir bütün olarak değerlendirmeye tabi tutulması söz konusu olmaktadır.

Tablo 1: Seçilmiş Ülke Örneklerinde Büyük Mükellef Sayılma Kriterleri ve Kapsama Dahil Mükellef Sayısı (2011)

Kaynak: OECD. (2013) Tax Administration 2013 Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies. Paris: OECD Publishing, s. 85 ve OECD, 2009, ss.86-87

IV. TÜRKİYE’DE BÜYÜK MÜKELLEF TANIMLAMASI

Türkiye’de farklı amaçlarla yapılan üç farklı büyük mükellef tanımlamasından bahsetmek mümkündür. Bunlar:

1-      Büyük Mükellefler Vergi Dairesi Başkanlığının mükellefi olma açısından büyük mükellefiyet,

2-      Vergi incelemeleri açısından büyük ölçekli mükellefiyet,

3-      Hızlandırılmış iade sisteminden yararlanma açısından büyük mükellefiyet

şeklinde sıralanabilir. Aşağıda bu tanımlamalara ilişkin ayrıntılara yer verilecektir.

IV.1. Büyük Mükellefler Vergi Dairesi Başkanlığının Mükellefi Olma Açısından Büyük Mükellefiyet

Vergileme alanındaki idari reform çalışmalarının bir ayağını da büyük mükellef sınıflandırması ve bu mükellefler için farklı idari örgütlenmeye gidilmesi oluşturmaktadır. Nitekim Türkiye’de de büyük mükellefi tanımlama ihtiyacı, 2005 yılından itibaren hız kazanan gelir idaresi reform çalışmaları kapsamında gündeme gelmiştir. 2006/10788 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı[6] ile İstanbul’da Büyük Mükellefler Vergi Dairesi Başkanlığı (BMVDB) kurulmuş ve söz konusu Başkanlık 01.01.2007 tarihinde faaliyete geçmiştir.

BMVDB’nın Kuruluş Kararnamesinde sadece,

“İstanbul İli’nde Büyük Mükellefler Vergi Dairesi Başkanlığı kurulması; Maliye Bakanlığının 19/7/2006 tarihli ve 055466 sayılı yazısı üzerine, 5/5/2005 tarihli ve 5345 sayılı Kanunun 23 üncü maddesine göre, Bakanlar Kurulu’nca 26/7/2006 tarihinde kararlaştırılmıştır.”

ifadeleri yer almış; büyük mükellef belirleme kriterleri dahil başka hiçbir hususa yer verilmemiştir. Dolayısıyla, BMVDB’na bağlı büyük mükelleflerin tanımlamasına ilişkin mevzuat altyapısı bulunmamaktadır. Büyük mükellefiyet için gerekli kriterler idare tarafından bir iç işlem olarak belirlenmekte ve uygulanmaktadır.

BMVDB 2013 yılı Faaliyet Raporunda büyük mükelleflerin, ciro (%35), ödenen toplam vergi (%25), aktif büyüklük (%40) kriterlerine göre belirlendiği belirtilmektedir. Ayrıca bankacılık ve sigortacılık sektöründe faaliyet gösteren tüm kuruluşların herhangi bir kritere tabi tutulmaksızın bu kapsama alındığı bilgisine de yer verilmektedir[7]. Yukarıdaki kriterlerin yanında çalışan sayısının da bir kriter olarak dikkate alındığı söz konusu Başkanlığın internet sitesinde yer alan bilgilerden anlaşılmaktadır[8].

BMVDB mükellefi olma açısından, Holding bünyesindeki şirketlerin ayrı ayrı mı değerlendirileceği, yoksa şirketler topluluğu olarak birlikte mi dikkate alınacağı konusu ile büyük mükellef olma şartlarının hangi durumlarda yitirileceği ve şartları yitirenler için nasıl bir sürecin işletileceği hususlarında belirsizlikler bulunmaktadır. Ayrıca, büyük mükellefler sadece merkezi İstanbul’da bulunan mükellefleri kapsamaktadır.

Büyük mükellefiyet tanımlamasının BMVDB’nın bir iç işlemi şeklinde görülüp, tanımlamada esas alınan kriterlerin zaman içinde değiştiği, bunun bir mevzuat düzenlemesine bağlanmadığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla, bir mükellefin BMVDB mükellefi olması veya olmaması açısından müracaat veya itiraz edebileceği bir hukuki metin bulunmamaktadır.

Açık bir mevzuat alt yapısına bağlanmadan yapılan büyük mükellef tanımlamaları nedeniyle, belirlenen kriterlere göre büyük mükellef kapsamına girebilecek bazı mükelleflerin bu kapsama dahil edilmemesi veya şartları sağlamayan bazı mükelleflerin de büyük mükellef kategorisinde değerlendirilmesi söz konusu olabilmektedir[9].

Tablo 2: Yıllar İtibariyle Büyük Mükellef Sayıları

Kaynak: Büyük Mükellefler Vergi Dairesi Başkanlığının 2007-2014 yılları Faaliyet Raporlarındaki verilerden hareketle tarafımızdan hazırlanmıştır.

IV.2. Vergi İncelemeleri Açısından Büyük Mükellef Tanımlaması

Büyük mükellef tanımlamasının yapıldığı diğer bir alan vergi incelemesine ilişkindir. 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin[10] (KHK), 646 sayılı KHK’nın[11] birinci maddesi ile değişik 20 nci maddesinde, Vergi Denetim Kurulu’na verilen görevlerin yerine getirilmesinde uzmanlaşma ve işbölümünün sağlanması amacıyla uygun görülen yerlerde Bakan onayı ile doğrudan Başkanlığa bağlı olmak üzere:

1. a) Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler,
2. b) Büyük Ölçekli Mükellefler,
3. c) Organize Vergi Kaçakçılığı ile Mücadele,

ç) Örtülü Sermaye, Transfer Fiyatlandırması ve Yurtdışı Kazançlar

Grup Başkanlıklarının kurulabileceği hüküm altına alınmıştır. Böyle bir idari örgütlenme modeli ile birlikte, vergi hukukumuzda mükellefler, büyük ölçekli ve küçük ve orta ölçekli mükellefler şeklinde ikili sınıflandırmaya tabi tutulmuştur.

Mükelleflerin büyüklüğünün dikkate alınması suretiyle örgütlenen Vergi Denetim Kurulu Başkanlığındaki Grup Başkanlıklarının 2014 yılı sonu itibariyle sayısı aşağıdaki gibidir:

Tablo 3: Grup Başkanlıkları ve Sayıları (2014)

Kaynak: Vergi Denetim Kurulu Faaliyet Raporu 2014, s. 3.

Vergi incelemesi açısından mükelleflerin büyüklüklerine göre sınıflandırılmasına ilişkin kurallara ise Vergi İncelemelerinde Uyulacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin[12] 24 üncü maddesinde yer verilmiştir. Söz konusu Yönetmelikte sadece birinci sınıf tüccarların sınıflara ayrılması ilkesi benimsenmiştir. Birinci sınıf tüccarlar, vergi incelemesine tabi tutulma bakımından yıllık iş hacimleri, aktif ve öz sermaye büyüklükleri esas alınarak aşağıdaki şekilde gruplara ayrılacaktır:

1. a) Birinci Grup (Büyük Mükellefler):

• Yıllık iş hacmi 50.000.000 TL,

• Aktif büyüklüğü 40.000.000 TL veya

• Öz sermaye büyüklüğü 15.000.000 TL’nin üzerinde olanlar ile

• Yukarıdaki tutarlara bakılmaksızın bankalar, sigorta şirketleri, finansal kiralama şirketleri, faktöring ve finansman şirketleri, sermaye piyasası kurumları ile bireysel emeklilik veya sermaye piyasası faaliyetlerinde bulunanlar veya 19/10/2005 tarihli ve 5411 sayılı Bankacılık Kanununda yer alan faaliyet konularından en az birini yürütmek üzere kurulan kuruluşlar ve finansal holding şirketleri.

1. b) İkinci Grup (Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler): (a) bendinde belirtilenlerin dışında kalanlar.

Yukarıda yer alan tutarlar, her yıl bir önceki yıla ilişkin olarak 213 sayılı Vergi Usul Kanunu hükümlerine göre belirlenen yeniden değerleme oranında artırılmak suretiyle yeniden tespit edilecektir. Bu şekilde hesaplanan tutarların %5’ini aşmayan kesirleri dikkate alınmayacaktır. Maliye Bakanlığının, bu şekilde tespit edilen tutarları %300’üne kadar artırma veya %50’sine kadar indirme yetkisi bulunmaktadır.

Büyük mükelleflerin belirlenmesinde esas alınan tutarlar Yönetmeliğin 24. Maddesindeki yetki ve ilkeler çerçevesinde her yıl güncellenmektedir. Ancak, güncellenmiş rakamların Genelge veya Tebliğ ile Resmi Gazete,  Maliye Bakanlığı ve/veya Vergi Denetim Kurulu internet sitesinde yayımlanmak suretiyle mükelleflere duyurulması ihtiyacı vardır. Böylece mükellefin büyük mükellef kapsamında olup olmadığını bilmesi söz konusu olabilecektir.

Yukarıda yer verilen ölçütlere göre belirlenen büyük ölçekli mükellefler, 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 20 nci maddesinin ikinci fıkrasının (b), (c) ve (ç) bentlerinde yer alan Grup Başkanlıklarında görev yapan Vergi Müfettişleri tarafından incelenecektir. Küçük ve orta ölçekli mükellefler, Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlıklarında görevli Vergi Müfettişleri tarafından incelenebilecektir. Vergi Denetim Kurulu Başkanlığı küçük ve orta ölçekli mükelleflerin incelenmesi görevini, Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlıkları dışındaki Grup Başkanlıklarında görev yapan Vergi Müfettişlerine de verebilmektedir[13].

Tablo 4: Yıllar İtibariyle Büyük Mükellef Sayıları ve İnceleme Oranları

Kaynak: Vergi Denetim Kurulu 2014 Yılı Faaliyet Raporu, s. 39.

Vergi incelemesi açısından büyük mükellef tanımı içinde yer almanın esas olarak iki temel sonucu olmaktadır. Birincisi, daha yüksek oranda incelenme ihtimali/riski ile karşı karşıya olmaktır. Tüm mükellefler için 2014 yılında inceleme oranının %2.24 olduğu durumda, büyük mükellefler için incelenme oranı 5 kattan daha yüksek bir oranda %11,62 olarak gerçekleşmiştir. Vergi incelemesinin sevimsiz bir süreç olduğu düşünüldüğünde büyük mükellef tanımı kapsamında olmak mükellefler açısından çok da arzulanan bir durum olmasa gerekir.

Büyük mükellef tanımı kapsamında olmanın diğer bir sonucu, incelemenin Vergi Müfettişleri tarafından yapılması durumunda, inceleme görevinin sadece b, c ve ç grup başkanlıklarında görevli Vergi Müfettişlerince yapılabilmesidir[14]. Bunun mükellefler açısından nasıl bir anlam ifade ettiği hususunda bir yorumda bulunmak, ampirik çalışma yapmaksızın, güçtür.

IV.3. KDV İadesi Açısından Büyük Mükellef Tanımlaması

Büyük mükellef tanımlamasının söz konusu olduğu diğer bir alan vergi iadesine ilişkindir. Vergi ödevlerini yerine getirme açısından düzenlilik gösteren mükelleflerden belli büyüklüğü aşanlara Hızlandırılmış İade Sistemi (HİS) sertifikası verilmesi öngörülmüştür. HİS sertifikası sahibi mükelleflerin iade talepleri, tutarına bakılmaksızın, teminat, vergi inceleme raporu veya yeminli mali müşavir raporu aranılmadan yerine getirilecektir. Söz konusu sistem, 109 seri numaralı Katma Değer Vergisi (KDV)  Genel Tebliği[15] ile uygulamaya konulmuştur. 120 seri numaralı KDV Genel Tebliği[16] ile 109 seri numaralı KDV Genel Tebliğinin bazı bentleri değiştirilmiştir. Son olarak Katma Değer Vergisi Genel Uygulama Tebliğinde[17] HİS sertifikası alma şartları yeniden belirlenmiştir. Daha önceki Tebliğler de yürürlükten kaldırılmıştır.

Söz konusu şartların bir kısmı mükelleflerin vergi ödevlerini düzenli yapmaları ile ilgilidir. Diğer kısmı ise mükelleflerin büyüklüğüne ilişkindir. KDV Genel Uygulama Tebliği ile HİS sertifikası almak için gerekli büyüklükler aşağıdaki gibi belirlenmiştir:

Buna göre mükelleflerin başvuru tarihinden önce vergi dairesine verilmiş son yıllık kurumlar vergisi beyannamesinin ekinde yer alan bilânçoya göre en az;

• Aktif toplamının 200.000.000 TL,

• Maddi duran varlıkları toplamının 50.000.000 TL,

• Öz sermaye tutarının 100.000.000 TL,

• Net satışlarının 250.000.000 TL,

olması gerekmektedir. Mükellefin kapsama dahil olabilmesi için bu koşullardan herhangi üç tanesinin sağlanmış olması yeterlidir.

Vergi incelemelerindekinin tersine, HİS sistemi, büyük mükellef olmanın avantaj sağladığı durumlardan biri olarak değerlendirilebilir.

1. SONUÇ

Çalışmada yer verilen ülke örneklerinde, her durum için tek bir büyük mükellef tanımlamasının bulunduğu görülmektedir. Bu açıdan Türkiye’deki, Büyük Mükellefler Vergi Dairesi Başkanlığı, vergi incelemeleri ve hızlandırılmış iade sistemi açısından yapılan üç farklı büyük mükellef tanımlaması ülke uygulamalarından ayrışmakta; olağandışı bir nitelik arz etmektedir.

Büyük Mükellefler Vergi Dairesi Başkanlığı açısından büyük mükellef tanımlaması hukuki alt yapıdan yoksundur. Çalışmada belirtildiği üzere, Büyük Mükellefler Vergi Dairesi Başkanlığı mükellefiyeti açısından, büyük mükellefiyet tanımın kapsamı, kapsama giriş ve çıkış prosedürleri, sadece İstanbul’daki mükellefleri kapsaması gibi pek çok açıdan sıkıntılar mevcuttur.

Vergi incelemesi açısından büyük mükellef tanımı kapsamına girmek mükelleflerin vergi inceleme ihtimalini/riskini artıran bir unsur iken, hızlandırılmış iade sistemi açısından mükellef büyüklüğü bazı avantajlar sağlamaktadır. Fakat vergi incelemesi ve hızlandırılmış iade sistemi açısından esas alınan mükellef büyüklük kriterlerinin ve tutarlarının farklılığı nedeniyle vergi incelemesine tabi tutulma ihtimali/riski yükselen bazı büyük ölçekli mükelleflerin, hızlandırılmış iade sistemi kapsamına girmemesi söz konusudur.

Büyük mükellef tanımlaması esas itibariyle, gelir idaresinin etkinliğinin artırılması, vergi denetim gücünün optimal ve etkin kullanımı ile vergiye uyum düzeyinin yükseltilmesi amaçlarına matuftur. Böyle bir tanımlama ve bu tanımlamaya uygun idari yapılanma ile birlikte vergi gelirlerinin önemli bir kısmını sağlayan veya bunlara aracılık eden mükelleflerin idare ile daha yakın ilişki içinde olması, daha hızlı ve bazı alanlarda özel hizmet alması beklenmektedir.

Türkiye’de üç farklı büyük mükellef tanımlamasının mevcudiyeti, kapsama ilişkin sorunlar ile büyük mükelleflere has örgütlenmedeki sıkıntılar nedeniyle, mükellef sınıflandırmasına dayanan örgütlenme ve uygulamaların beklenen etki ve faydaları doğurmasını güçleştirmektedir. Bu nedenle, büyük mükelleflere has vergiye uyum riskleri, bunlara yönelik nasıl bir denetim stratejisi ve hizmet sunumu gerçekleştirileceği hususlarının birlikte değerlendirilip; hukuki, idari yapılanma ve uygulama boyutlarının bütüncül şekilde ele alınması ve çözüm üretilmesi gereği bulunmaktadır.

SONNOTLAR:

[1] IMF (2002) Improving Large Taxpayers’ Compliance: A Revievw of Country Experience. Washington: International Monetary Fund.

[2] Shome, Parthasarathi (2004) Tax Administration and the Small Taxpayer. Washington: International Monetary Fund, s.26. ve York, Simon (2011). A Risk-Based Approach to Large Businesses. S. Khwaja, R. Awasthi , & J. Loeprick içinde, Risk-Based Tax Audits Approaches and Country Experiences (s. 39-44). Washington D.C.: The World Bank.

[3] OECD. (2009) Forum On Tax Administration: Compliance Management of Large Business Task Group- Experiences and Practices of Eight OECD Countries. Paris: OECD Publishing, s. 10.

[4] OECD, 2009.

[5] OECD, 2009.

[6] 05.08.2006 tarih ve 26250 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.

[7] BMVDB (2014) Faaliyet Raporu 2013. İstanbul: Büyük Mükellefler Vergi Dairesi Başkanlığı, s. 20.

[8] http://www.bmvdb.gov.tr/tr1/index.php/kurulu-nedenleri.html (Erişim, 13.01.2015)

[9] Koç, Mehmet (2011) Büyük Mükellefler Vergi Dairesi ve Türkiye Uygulaması I. Yaklaşım. Sayı: 225.

[10]  14.12.1983 tarih ve 18251 (Mük) sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.

[11] 10.07.2011 tarih ve 27990 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.

[12] 31.10.2011 tarih ve 28101 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.

[13] Vergi Denetim Kurulu, Faaliyet Raporu 2013. Ankara: Vergi Denetim Kurulu. 2014

[14] Bu konuda anılan Yönetmeliğin 25 inci maddesi hükümleri de göz önünde bulundurulmalıdır.

[15] 11.04.2008 tarih ve 26844 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. (KDV Genel Uygulama Tebliği ile mülgadır.)

[16] 18.08.2012 tarih ve 28388 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. (KDV Genel Uygulama Tebliği ile mülgadır.)

[17] 26.04.2014 tarih ve 28983 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.