PDF Formatı

ÖZET

Ulusal refah fonları özellikle petrol, doğalgaz veya diğer doğal kaynaklar yönünden zengin olan ülkeler ve dış ticaret veya bütçe fazlası veren ülkelerce oluşturulan, resmi rezervlerden ayrı olarak yönetilen ve büyük oranda ülke dışındaki varlıklara yatırım yapan devlet sahipliğindeki fonlardır. Sayıları ve sahip oldukları varlık büyüklükleri özellikle son on yılda hızlı bir artış trendine girmiştir. 2014 yılı ilk altı ayı için varlık büyüklüğü 6.6 trilyon ABD Dolarını aşmıştır. Sahip olduğu varlığın mevcut büyüklüğü ve bu büyüklüğün her yıl 1 trilyon doların üzerinde artış gösterme potansiyeli, yatırım stratejilerinin 2005’ten itibaren daha agresif hale gelmesi, Çin ve Rusya’nın bu alanda önemli birer aktör haline gelmeleri ulusal refah fonları ile ilgili ekonomik güvenlik kaygılarını artırmıştır. Çalışmada ulusal refah fonlarının genel özellikleri, büyüme trendi, son dönemde önem kazanmasındaki etkenler ile yatırımların hedefi olan ülkelerin fonlara yönelik korumacı refleksleri, buna karşılık IMF ve OECD gibi uluslararası kuruluşların ortayol arayışları ekonomik güvenlik perspektifi ile incelenmektedir.

1. GİRİŞ

Küreselleşme ve uluslararası ekonomik ilişkilerdeki artış ülkeleri ticaret, yatırım, enerji, işgücü ve benzeri pek çok alanda birbirlerine daha bağımlı hale getirmiştir. Ülkeler arasındaki karşılıklı bağımlılıkların (interdependency) artması, ekonomik araç ve imkânların dış politika aracı olarak daha yoğun kullanılmasını beraberinde getirmiştir.

Günümüzde uluslararası ekonominin konusunu oluşturacak hususlar aynı zamanda dış politika alanında da önemli etkiler doğurur hale gelmiştir. Örneğin yakın tarihte Rusya’nın Ukrayna ile olan askeri ve dış politika alanındaki sorunları, Batılı ülkelerin ve Rusya’nın karşılıklı olarak ekonomik araçlarını devreye sürmesi sürecini başlatmıştır. Ülkeler, ticaret, finansman, yatırım, enerji gibi unsurlar üzerinden birbirlerini etkileme kapasitelerini dış politika amaçlarına erişmede daha yoğun şekilde kullanmaktadırlar. Soğuk Savaş sonrasında ülkeler arasındaki güç mücadelesinde askeri unsurların eski dönemlere göre nispi önemi azalırken, ekonomik güç ve ekonomik güvenliğin korunması nispi önemini artırmaya başlamıştır. Tüm bu gelişmeler neticesinde “ekonomik güvenlik” konusu daha yoğun şekilde inceleme konusu yapılmaktadır.

Ekonomik güvenlikte, uluslararası ticaret ilişkileri, dış pazarlara erişim, uluslararası finansman, enerji ve gıda arzı güvenliği gibi alanlar büyük önem taşımaktadır. Diğer önem taşıyan bir konu ise, doğrudan yabancı sermaye yatırımlarıdır. Özellikle bu yatırımların devasa büyüklüklere erişmiş olan devlet sahipliğindeki rakip ülkelerin fonları ile yapılması, bu alanda ekonomik güvenlik eksenli ulusal güvenlik kaygılarının artmasına yol açmaktadır.  Büyüklüğü hızla artan, yeterince şeffaf olmayan ve yatırım stratejilerinde artan oranda agresif yöntemler tercih etmeye başlayan ulusal refah fonları (URF) (Sovereign Wealth Funds-SWF), uluslararası alanda gerek ekonomik gerekse politik etkileri açısından sıkça tartışılmakta, uluslararası belgelere ve ülke mevzuatlarına konu olmaktadır.

URF’nin ulusal güvenliğe yansımaları konusunda politikacı ve ekonomistler esas itibariyle iki kampa ayrılmışlardır. Bunlardan bir kısmı, fonları ulusal güvenlik sorunu olarak görmekte; şeffaf olmamaları ve yatırımlarında politik saiklerin hakim olma ihtimali nedeni ile devlet sahipliğindeki bu fonlarca yapılacak yatırımlar için kısıtlayıcı düzenleme ve uygulamalar getirilmesini önermektedirler. Diğer bir kısmı ise, uzun dönemli yatırım tercihlerinde bulunan fonları dış finansal kaynak ihtiyacını karşılama ve makroekonomik istikrar açısından bir fırsat olarak görmektedir. Çalışmada ulusal refah fonları, her iki yaklaşım birlikte değerlendirilmek suretiyle, özellikleri, büyüme trendi, son dönemde önem kazanmasındaki etkenler ile yatırım alanları ve bu yatırımlara yönelik hedef ülkelerin korumacı refleksleri, buna karşılık IMF ve OECD başta olmak üzere uluslararası kuruluşların orta yol arayışları ekonomik güvenlik perspektifi ile analiz edilecektir

2. TANIMI

İngilizce’de “Sovereign Wealth Funds” olarak isimlendirilen ulusal refah fonları kavramının Türkçe’de genel kabul görmüş bir çevirisi bulunmamaktadır. Çeşitli kaynaklarda “Bağımsız Varlık Fonları”, “Ulusal Varlık Fonları”, “Ulusal Yatırım Fonları”, “Ülke Yatırım Fonları”, “Devlet Refah Fonları”, “Ulusal Fonlar”, “Devlet Fonları”, “Devlet Yatırım Fonları”, “Hazine Varlık Fonları” gibi farklı isimlendirmelere rastlanılmaktadır. Kavramda yer alan “Wealth” kelimesinin esas itibariyle zenginlik, refah anlamına gelmesi ve söz konusu fonların önemli bir kısmında amacın ulusal zenginliğin gelecek nesillere aktarılması olması dikkate alınarak kavram Türkçe’ye tarafımızdan “Ulusal Refah Fonları” şeklinde çevrilmiştir.

URF, petrol ve doğalgaz başta olmak üzere doğal kaynak gelirleri, cari fazla, bütçe fazlası veya özelleştirme gelirlerinin bir kısmının gelecek nesillere aktarılmak üzere ayrılarak, genellikle ülke dışındaki yatırım imkanlarında değerlendirilmesi amacı ile oluşturulan fonlardır. Ülkelerin bir nevi gelecek için ayırdıkları kamusal tasarruflardır.

Truman (2008:1) ulusal refah fonunu, büyük oranda diğer ülke varlıklarına yatırım yapan, kamu sahipliğindeki veya kontrolündeki finansal varlık havuzu olarak tanımlamaktadır. Amerikan Hazine Bakanlığı (DoT, 2007) ise URF’yi, döviz varlıkları ile fonlanan ve merkez bankalarında tutulan resmi rezervlerden ayrı olarak yönetilen kamu yatırım araçları olarak nitelendirmektedir.

Ulusal refah fonlarının genel kabul görmüş bir tanımı bulunmamaktadır. Bu nedenle fonların temel özelliklerinin ortaya konulması, kavramın anlaşılması açısından daha pratik bir yaklaşım olarak görülmektedir. URF’lerin dört temel özelliğinden bahsetmek mümkündür (ECB, 2008:6):

1- Bu fonların sahibi devlettir.

2- Aktiflerindeki varlıklarına karşılık yükümlülüğü yoktur veya çok sınırlıdır. Bu nedenle de klasik fonlara göre yüksek risk toleransına sahiptirler. Agresif yatırım politikalarının uygulanmasına uygun yapıdadırlar.

3- Yatırım alan ve amaçları açısından resmi döviz rezervlerinin değerlendirilme yöntemlerine göre önemli derecede farklılık arz etmektedir.

4- Fonların tamamı veya önemli kısmı yabancı ülke varlıklarında veya şirketlerin satın alınmasında değerlendirilmektedir.

3. OLUŞTURULMA AMAÇLARI

URF oluşturulmasında ülkeden ülkeye farklı saikler etkili olmaktadır. Bunlardan bazıları) aşağıdaki gibi sıralanabilir (Goff, 2007 ve www.swfinstitute.org);

1- Ülkenin sahip olduğu zenginliğin bir kısmının gelecek nesillere aktarılması,

2- Temel bazı sektörlerde ülkenin lider pozisyonu elde etmesi veya bu pozisyonunu sürdürmesi,

3- Resmi döviz rezervlerinin daha yüksek getirili alanlarda değerlendirilmesi,

4- Gelir ve ihracattaki yüksek dalgalanmaların ekonomi ve bütçe üzerindeki etkilerinin azaltılması ve böylece makroekonomik istikrarın sağlanması,

5- Ülke ekonomisinin doğal kaynak ihracatı dışındaki alanlarda da güçlü ve rekabetçi olması,

6- Para otoritesinin elindeki fazla likiditenin emilerek para politikasında etkinliğe yardımcı olunması,

7- Uzun dönemli sürdürülebilir bir sermaye yapısına sahip olunması ve

8- Uluslararası politik strateji aracı olarak kullanılması.

4. TÜRLERİ

URF’ler, kaynakları ve amaçları açısından çeşitli sınıflandırmalara tabi tutulmaktadırlar. Kaynağına göre emtia ve emtia dışı olmak üzere ikiyi ayrılmaktadır (DoT, 2007).

Emtia URF’leri başta petrol ve doğalgaz gibi ihracat ürünlerinden elde edilen gelirlerin bir kısmının fonlara tahsis edilmesi suretiyle oluşturulmaktadır. Ayrıca Şili’de bakır Kribati Cumhuriyeti’nde fosfat örneğinde olduğu gibi diğer doğal kaynaklardan elde edilen gelirlerle oluşturulmuş URF’ler de bulunmaktadır. Yüksek bütçe veya cari işlemler fazlası ile özelleştirme gelirleri gibi kaynaklar kullanılarak oluşturulan URF’ler ise emtia dışı kategorisinde değerlendirilmektedir.

Şekil 1: Kaynakları Açısından UFR’lerin Dağılımı (Haziran 2014)

Kaynak: http://www.swfinstitute.org/fund-rankings/  (Erişim 25.08.2014)

Amaçları açısından URF’ler çeşitli sınıflandırmalara tabi tutulmaktadır. IFSL (2010:4) tarafından “istikrar fonları” ve “tasarruf fonları” şeklinde ikili ayrım tercih edilirken; IMF (2008:5),

1- İstikrar fonları,

2- Tasarruf fonları,

3- Rezerv yatırım fonları,

4- Kalkınma fonları ve

5- Emeklilik ihtiyat fonları

şeklinde beşli ayrımı tercih etmiştir.

IMF daha sonraki bir çalışmada ise (IMF, 2011:4), kalkınma fonlarını URF sınıflandırmasından çıkararak dörtlü ayrımı benimsemiştir.

URF’lerin önemli bir kısmı zenginliğin gelecek nesillere aktarılmasını amaçlayan tasarruf fonu ve makroekonomik istikrarı amaçlayan istikrar fonu niteliğindedir. Emeklilik ihtiyat fonu ve rezerv yatırım fonu niteliğindeki URF’ler ise sınırlı sayıdadır (IMF, 2011:4).

5. BÜYÜKLÜĞÜ VE HIZLI GELİŞİM TRENDİ

2005’ten itibaren yoğun şekilde tartışılmaya başlanan URF’lerin geçmişi, ABD’de kurulmuş bazı emtia fonları dikkate alınırsa, 1850’li yıllara kadar gitmektedir. Ancak, çalışma konusu kapsamındaki fonlar esas itibariyle 1950’li yıllardan itibaren oluşturulmaya başlanmıştır. Günümüzde de önemli bir büyüklüğe sahip olan Kuveyt Yatırım Fonu 1953 yılında kurulmuştur. Singapur 1974 yılında TEMASEK Holding’i kurmuştur. 1970’li yıllarda artan petrol fiyatlarının da etkisi ile günümüzdeki en büyük ikinci URF olan Abu Dabi Yatırım Fonu 1976 yılında kurulmuştur.

URF’lerin asıl yaygınlık kazanması 2000 yılından itibarendir. Günümüzdeki büyük 71 URF esas alındığında, URF’lerin yüzde 35’inin 2000 yılından önceki dönemde kurulduğu, 2000-2012 döneminde kurulan URF’lerin oranının ise %65’e tekabül ettiği görülmektedir.

Şekil 2: Kuruluş Dönemleri İtibariyle URF’ler

Kaynak: http://www.swfinstitute.org/fund-rankings/‘te (Erişim 29.08.2014) yer alan verilerden hareketle oluşturulmuştur.

Sayısal artış yanında fon hacminin de hızla artmakta olduğu görülmektedir. URF’lerin fon hacmi 1990’da 500 milyar Dolar iken, 2014 Haziran itibariyle 6 trilyon 609 milyar Dolara ulaşmıştır. Hızlı bir büyüme trendi içinde olan URF’lerin sahip oldukları varlıklar sadece 2008-2012 döneminde %59.1 artış göstermiştir.[1]

2007 yılına kadar yaşanan artış trendinin bundan sonraki dönemde de devam etmesi durumunda, 2015 yılında URF’lerin büyüklüğünün 12 trilyon Dolara ulaşacağı tahminleri yapılmıştır (Jen, 2007). Ancak URF’lerin 2005 sonrasında riskli alanlara yönelmeleri ve yaşanan küresel krizlerin etkisi ortaya çıkan varlık değer düşüşleri ve zararlar dolayısıyla artış bir yana, 2008 yılında URF’lerin toplam piyasa değerleri düşüş göstermiştir. Bu kapsamda, 2007-2008 dönemindeki krizde URF’ler varlıklarının yüzde 18 ila 25 arası bir zarara uğramışlar, zararın büyüklüğü 700 milyar Dolara ulaşmıştır (Reed, 2009). Ancak küresel krizin etkilerinin azalması ile birlikte tekrar önemli bir ivme yakalandığı ve 2014 ilk altı aylık piyasa büyümesinin 500 milyar Dolar olduğu aşağıdaki tablodan görülmektedir.

Tablo 1: Üçer Aylık Dönemler İtibariyle URF’lerin Varlık Büyüklüğü

Kaynak: http://www.swfinstitute.org/fund-rankings/ (Erişim 29.08.2014)

Grafik 1: URF’lerin Toplam Piyasa Büyüklükleri (2007-2014 Altışar Aylık Dönemler-Milyar Dolar)

Kaynak: http://www.swfinstitute.org/fund-rankings/ (Erişim 29.08.2014)’te yer alan verilerden hareketle oluşturulmuştur.

6. VARLIK BÜYÜKLÜĞÜ AÇISINDAN EN BÜYÜK URF’LER

URF’lerin yapısının anlaşılması açısından varlık büyüklüklerinin bilinmesi önem arz etmektedir. Aşağıdaki tabloda (Tablo 2) URF’ler varlık büyüklükleri, kuruluş yılları, hangi kaynaktan fonlandıkları ve hangi ülkeye ait oldukları açısından büyüklüklerine göre sıralanmıştır. Söz konusu tablodan büyük fonların özellikle petrol üretici ülkeler ile Çin ve dış ticaret fazlası veren diğer ülkelerde yoğunlaştığı görülmektedir.

Tablo 2: Sahip Olunan Varlık Büyüklüğü Açısından En Büyük URF’ler (2014)

Kaynak: http://www.swfinstitute.org/fund-rankings/ (Erişim, 26.08.2014).

Yukarıdaki veriler URF’lerin varlık büyüklüğü açısından özellikle büyük fonlarda yoğunlaştığı görülmektedir. Örneğin en büyük on fon toplam URF’lerin varlık büyüklüğünün %76’sına tekabül etmektedir. İlk yirmi fonun varlık büyüklüğü toplamının toplam fonlara oranı ise %86 seviyesindedir. URF’lerin Mart 2011 itibariyle toplam hacminin yüzde 79.2’si ilk on fonda ve yüzde 94.8’i ise ilk yirmi fonda toplanmakta idi. Artan fon sayısı ile birlikte en büyük ilk on ve yirmi fonun göreli ağırlığındaki azalmaya rağmen, oransal büyüklüklerini önemli ölçüde korudukları anlaşılmaktadır.

Fonların ülkeler ve bölgeler itibariyle yoğunlaşma durumu ise aşağıda sunulmaktadır. Çin, Birleşik Arap Emirlikleri en büyük fon hacmine sahip ülkeler olarak dikkat çekmektedir. Bölgesel anlamda ise fonların yüzde 78’i Ortadoğu ve Asya kaynaklıdır.

Şekil 3: URF’lerin Ülkeler ve Bölgeler İtibariyle Dağılımı (2009 sonu)

Fon varlık sahipliği açısından Çin’in liderliği söz konusudur. Çin’i Birleşik Arap Emirlikleri, Suudi Arabistan ve Norveç gibi petrol kaynaklı URF sahibi ülkeler takip etmektedir.

Şekil 4: URF’lerin Bölgeler İtibariyle Dağılımı (Haziran 2014)

Kaynak: http://www.swfinstitute.org/fund-rankings/  (Erişim 25.08.2014)

Bölgeler itibariyle dağılımda Asya ülkelerinin belirgin bir ağırlığı göze çarpmaktadır. Asya ve Ortadoğu’yu Avrupa bölgesi izlemektedir. Afrika ve Amerika ülkelerinin ağırlığının düşük seviyelerde olduğu görülmektedir. Avrupa’daki URF’ler ise varlık büyüklüğü açısından özellikle Norveç’te yoğunlaşmaktadır. Bölgesel dağılım özellikle gelişmiş ülkelerin, URF’ler tarafından yapılan yabancı yatırımlar karşısında ülke ekonomik güvenliği açısından kaygılanmalarında rol oynayan önemli bir unsur olmaktadır.

7. HIZLI BÜYÜME NEDENLERİ

URF’lerin fon hacminin hızlı artışındaki önemli etkenlerden birisi, emtia fiyatlarındaki hızlı yükselişlerdir. Petrol ve doğal gaz fiyatlarındaki artış trendine paralel olarak URF’lerin fon hacmindeki artış trendinin devam etmesi beklenmektedir. Petrolün varil fiyatının 50 dolar civarında seyretmesi durumunda petrol ihracatçısı ülkelerin yıllık 389 milyar; 70 Dolar civarında seyretmesi durumunda ise 750-800 milyar Dolar daha fazla gelir elde edecekleri tahmin edilmektedir (Farrel ve diğerleri, 2007:27).

Cari işlemler veya bütçe fazlalarından kaynaklı gelirler de URF’lerin sayı ve hacim olarak artışında önemli bir etkendir. Özellikle 1997-1998 Asya krizi sonrasında pek çok Doğu Asya ülkesi, benzeri bir finansal krizle tekrar karşılaşmamak için tedbir almaya başlamıştır. Kriz sırasında ülkelerin finansal açıdan diğer ülkelere veya IMF’ye bağımlılığı önemli bir zafiyet unsuru olarak görülmüş, bu nedenle rezerv biriktirme amacına yönelik kur ve ihracat politikaları uygulanması Doğu Asya ülkeleri için sıklıkla karşılaşılan bir durum olmuştur. Griffith ve Diğerlerinin (2008:11) deyimi ile kendini güvenceye alma şeklindeki merkantilist motivasyon bu ülkelerde etkili olmuştur.

Grafik 2: Gelişmiş ve Gelişmekte Olan Ülke Ulusal Döviz Rezervleri (2001-2009, Milyar Dolar)

Kaynak:http://www.imf.org/external/np/sta/cofer/eng/cofer.pdf (Erişim 28.03.2011) ve http://elibrary-data.imf.org/DataReport.aspx?c=1449324&d=33061&e=169393  (Erişim 01.09.2014) kaynaklarında yer alan verilerden hareketle oluşturuluştur. SDR cinsinden olan 2010 ve sonraki döneme ait veriler ABD Doları kuruna çevrilmiştir.

Ülke döviz rezervleri esas itibariyle, istikrarlı ancak düşük getirili alanlarda değerlendirilmektedir. Ancak 2002 sonrasında Dolar ve Avro’nun değer kaybı ve hazine kâğıtlarının getirisindeki düşüşler nedeniyle bu yatırımların getirisi iyice azalmıştır. Hızla yükselen döviz rezervleri ülkelerin yüksek getirili alternatif yatırım imkânlarını araştırmasını beraberinde getirmiştir. Sahip olunan rezervin yüksekliği, bunların bir kısmının alternatif araçlar için kullanılması konusunda ülkelerin elini rahatlatmıştır (ECB, 2008:7). Bu rahatlığa paralel olarak bazı ülkelerin önemli miktarda döviz kaynağını alternatif alanlar için ayırdığı gözlemlenmiştir. Örneğin Güney Kore, 2005 yılında döviz rezervlerinden 30 milyar Doları ve Çin, 2007 yılında 200 milyar Doları bir kalemde kendi URF’lerine fon olarak aktarmıştır.

8. ULUSAL REFAH FONLARININ ÖNEM KAZANMASI

Yarım yüzyıldan fazla geçmişe sahip URF’lerin neden son dönemde uluslararası politik iktisadın önemli bir gündem maddesi haline geldiği konusu izaha muhtaçtır. Bunun çeşitli nedenleri bulunmakta olup, başlıcaları aşağıda incelenecektir.

8.1. Küresel Finansal Sistemin Dönüşümüne İşaret Etmesi

URF’ler küresel finansal sistem içinde önemli büyüklüğe ulaşmıştır. Sürekli büyüyen fonlar“hedge fonları” ve “girişim sermayeleri”nin varlık büyüklüklerini aşmış, orta vadede yatırım ve emeklilik fonlarını dahi geride bırakma potansiyeline sahip hale gelmiştir. Bu hali ile URF’ler küresel finansal sistemin önemli bir aktörü haline dönüşmüştür (ECB, 2008:5). Roy’a (2007) göre, URF’ler küresel finansal sistemi yeniden şekillendirmektedirler.

Grafik 3: Finansal Varlıklar İçinde Ulusal Refah Fonları (2009, Trilyon $)

Kaynak: IFSL (2010:1)

URF’ler değişen küresel finansal sistemde sermaye sahipliğinin çevre ülkelere doğru kaymasına işaret etmektedir. Japonya’dan sonra, ABD ve Avrupa ülkeleri dışındaki bir coğrafyadan aktörler küresel finansal sistemde rol oynamaya başlamıştır (Farrel ve diğerleri, 2007:47; Truman, 2008:2). 2009 yılında en büyük sermaye ihracatçısı ülke, yüzde 23,5’luk payla Çin olmuştur. Rusya, Singapur, Kuveyt, Malezya gibi ülkeler büyük sermaye ihracatçısı ülkeler arasında yer almaktadır (IMF, 2010:161).

Ağırlıklı olarak gelişmiş ülkelerin kendi aralarında ve gelişmiş ülkelerden gelişmekte ülkelere doğru gerçekleşen sermaye akımı tersine dönmeye başlamıştır. Bu durum, Obama’nın ekonomi danışmanı Ulusal Ekonomi Konseyi yöneticisi Summers (2007) tarafından küresel finansal sistem için bir tür “ironi” olarak değerlendirilmiştir.

Gelişmekte olan ülke fonlarının değerlendirilme yöntem ve araçlarında da farklılaşma başlamıştır. 1970’li yıllardaki petrol şokları sonucu oluşan petro-dolarlar ABD ve Avrupa finansal piyasalarında daha çok sabit getirili kâğıtlara yatırılmıştır. Dolayısıyla fonların yönetimi ABD ve Batılı finansal kuruluşlara ait olmuştur. Ancak yeni dönemde URF’lerle birlikte, sabit getirili alan dışındaki pek çok araca yatırım yapılmaktadır. Ayrıca fonların kontrol ve yönetimi de gelişmiş ülkelere bırakılmamakta, Batılı finansal kuruluşlar fonun yöneticisi statüsünden aracılığını yapan statüsüne doğru gerilemektedir.

URF’ler aynı zamanda gelişmiş ülkelerce savunulan uluslararası ekonomik düzenin işleyişini de güçleştirmektedir. Devlet sahipliğindeki URF’ler, neo-klasik iktisadın temel varsayımlarına ve Washington Konsensüsü ile arzu edilen küresel ekonomik sistemin doğasına ters düşmektedir. URF’lerle birlikte oluşan küresel ekonomik sistem, “devlet kapitalizminin dönüşü” olarak nitelenmekte ve fonların kapitalizmin mantığını sarsmasına vurgu yapılmaktadır (Summers, 2007).

Daha önce sermaye hareketlerine ilişkin düzenleyici ve şoklara karşı önlem alan pozisyonda bulunan devlet, URF ile birlikte bizzat küresel sistemin bir aktörü haline gelmiştir. Küresel finansal sistemdeki bu aktörlük rolü aynı zamanda uluslararası nitelikli servette özel kesim karşısında kamunun rolünün artması anlamına da gelmektedir (Helleiner ve Lundblad, 2008:68-69). 1980’lerden itibaren hararetle savunulan ve Washington Konsensüsü’nün önemli ilke ve önerilerinden biri olan özelleştirmenin tersi yönde bir gelişim söz konusu olmaktadır.

URF’ler küresel finansal sistemde ABD odaklı rezerv sistemine bağımlılığı azaltma amacı da taşımaktadır. Son dönemde URF kuran Çin, Rusya, Libya, İran ve Venezuella gibi ülkelerin ABD’nin jeopolitik veya potansiyel rakipleri olması bu amacın bir göstergesi olarak ortaya konulmaktadır (Helleiner ve Lundblad, 2008:66). URF’ler aynı zamanda ABD Doları ve Avro’nun rezerv para olarak tutulmasına yönelik de tehdit oluşturmaktadır (ECB, 2008).

8.2. Yatırım Stratejilerinin Daha Agresif Hale Gelmesi

URF’lerin uluslararası politik iktisadın önemli bir gündem maddesi haline gelmesindeki en önemli etkenlerden bir diğeri, yatırım strateji ve alanlarındaki değişimdir. Daha önceleri yabancı ülke hazine tahvil ve bonoları gibi sabit getirili araçlara yatırım yapan URF’ler son dönemde riski yüksek ancak uzun dönemde daha fazla getiri potansiyeline sahip alanlarda agresif yatırım stratejisi benimsenmeye başlanmıştır. Tablo 3’ten URF’lerin son yıllarda, sabit getirili araçlar yerine finans, teknoloji, enerji, havacılık alanındaki şirketlerin sahibi olmaya başladıkları görülmektedir. Aynı zamanda gayrimenkul alımları da hızla artmıştır.

URF’lerin büyük miktarlı şirket satın almalarında da önemli artış yaşanmakta ve bu artış hem işlem sayısında ve hem de hacimde kendini göstermektedir. 2000 yılında 4 işlem ve 57 milyar Dolarlık bir hacim söz konusu iken; 2008 yılında, 109 işlem ve 192 milyar Dolarlık bir hacme ulaşılmıştır (Mirachy ve Bortolotti, 2010).

Tablo 3: URF’lerin Büyük Yabancı Şirket Payı Satın Almaları Gayrimenkul Yatırımları

Kaynak: Securities Data Corporation Database; SWF Institute,; UNCTAD, World Investment Report 2011’de yer alan verilerden yararlanılarak tarafımızdan oluşturulmuştur.

Bazı ülkelerde birden fazla URF oluşturulmakta ve yeni oluşturulan URF’lerle daha agresif yatırım stratejisi izlenebilmektedir. Örneğin Rusya mevcut İstikrar Fonu’nu ikiye bölerek yeni bir URF oluşturmuş ve yeni fonun, şirket satın alma ve benzeri aktif ve riskli alanlara yatırım yapacağını duyurmuştur. Bu durum, İngiltere ve Almanya’da kaygıyla karşılanmıştır (Belton, 2007). Özellikle Rusya ve Çin’in sahip olduğu URF’lerle birlikte bu fonlarla ilgili tartışmalar hararet kazanmıştır.

Yatırımlarda coğrafi olarak da çeşitlenmeler meydana gelmiştir. Daha önce gelişmiş Batılı ülkelerde yoğunlaşan yatırımlar, gelişmekte olan piyasalara da yönelmiştir (Roy, 2007). Örneğin Çin petrol başta olmak üzere kritik girdilerde arz güvenliğini sağlamak amacıyla Afrika ve Asya’da önemli operasyonlara imza atmaktadır.

8.3. Fonların Dış Politika Aracı Olarak Kullanılma Riski

Fonlara olan ilgilinin artmasındaki nedenlerden bir diğeri, URF’lerin uluslararası politikada bir araç olarak kullanılma riskidir. (UNCTAD, 2009:2) Fonların devlet sahipliğinde ve kontrolünde olması bu endişelerin kaynağını oluşturmaktadır (Monk, 2008:1).

URF’lerin bankacılık ve ileri teknoloji gibi hassas sektörlere yönelmeleri ile birlikte politik yönü ağır basan kaygılar ortaya konulmaya başlanmıştır (Kimmitt, 2008:128). URF’ler aracılığı ile stratejik alanlarda kontrolün ulusal unsurlardan başka hükümetlerin kontrolüne geçmesi sorunu gündeme gelmektedir (Hacıhasanoğlu ve Soytaş, 2010).

URF’lerin temel amacının diğer fonlardan farklı olarak kâr maksimizasyonu olmayabileceği, yatırımların milli çıkarlar esas alınarak dış politika hedeflerine yönelik olarak yapılma riskinin bulunduğu ABD, Fransız ve Alman politikacılar tarafından dillendirilmiştir (The Economist, 19 Ocak 2008; Marchick ve Slaughter, 2008:10). URF’lerin satın aldıkları şirketler aracılığı ile sonraki dönemde ülke piyasalarına veya para birimine yönelik spekülatif saldırılarda bulunabileceği endişeleri oluşmuştur (Aizeman ve Click, 2007)

Çin ve Rusya başta olmak üzere, ABD’nin küresel rakiplerinin büyük URF sahibi olmaları endişeleri tetikleyici bir unsur olmuştur. Çin’in ABD başta olmak üzere, dünyanın dört bir yanındaki yatırım operasyonları ile Rusya’nın özellikle Avrupa eksenli yatırım operasyonları yatırımın hedefi olan gelişmiş ülkelerde önemli bir sorun olarak algılanmıştır. Kaygılar sadece ekonomik değil, aynı zamanda jeopolitik veya daha moda kavram ile jeoekonomik niteliklidir. The Economist dergisinin 19 Ocak 2008 tarihli kapağı bu kaygının dışavurumudur. Derginin anılan sayısında URF’ler,  “Ulusal Refah Fonlarının İstilası” (Invasion of Sovereign Wealth Funds) şeklinde kapaktan haber yapılmıştır.  Kapak resminde tonlarca altın taşıyan Çin, Rusya, Suudi Arabistan ve diğer URF sahibi ülke bayraklarını taşıyan çok sayıda savaş helikopterine yer verilmiştir. Yazıda Arap ve Asya ülkelerinin Wall Street’teki alımlarının büyük endişe kaynağı haline geldiği hususuna vurgu yapılmıştır.

9. URF’LERİN RİSK OLARAK ALGILANMASINA ETKİ EDEN UNSURLAR

Ulusal refah fonlarının ulusal güvenlik için risk olarak algılanmasının ardında teknik ve politik nedenler bulunmaktadır. Bunları özetle aşağıdaki gibi sıralamak mümkündür:

9.1. Devlet Sahipliğinde Olmaları

URF’lerin sahibi devlettir. Kamu sahipliğindeki URF’lerin pek çoğu bürokratlar tarafından yönetilmektedir. Bürokratların konumlarını korumaları, kar maksimizasyonundan ziyade, kendilerini oraya atayanların talimatlarına uygun davranmalarına bağlıdır. Bu durum, dış yatırımlarda ekonomik saiklerin dışında politik etkenlerin söz konusu olabileceği kaygılarını artırmaktadır.

9.2. Şeffaflık Düzeylerinin Düşük Olması

URF’lerin kurumsal yapısı, sahip oldukları fon miktarı, yöneldikleri yatırım alanları, şirket satın almaları, temel yatırım stratejileri gibi konulardaki şeffaflık düzeyi benzeri pek çok uluslararası finansal yapılara göre zayıftır. Bu nedenle fonların takip ve kontrolünde güçlükler bulunmaktadır. Piyasayı bozmaya yönelik bir amaç gütmeseler dahi yeterli şeffaflığın bulunmaması, piyasadaki diğer oyuncuların bu fonlarla rekabetini zorlaştırabilmektedir. Aşağıdaki şekilde URF’lerin önemli bir kısmının şeffaflık düzeyinin düşük olduğu görülmektedir. Şeffaflık açısından gelişmekte olan ülke URF’leri düşük düzeydedir. URF’lerin bir kısmı daha geleneksel (pasif), diğer kısmı ise daha stratejik (agresif) yatırım yaklaşımını tercih etmektedir. Şeffaflık düzeyi düşük ve yatırım stratejisi agresif olan URF’ler, yatırım yapılan ülkelerde ulusal ekonomik güvenlik için daha büyük tehdit olarak algılanmaktadır.

9.3. Kurumsal Yapı ve Risk Yönetim Sistemlerinin Yetersiz Olması

Kamu sahipliğinde çok farklı örgüt yapılarına sahip URF’lerin önemli bir kısmında uygun risk yönetim sistemlerinin bulunmaması piyasaların istikrarı açısından önemli bir risk unsuru olarak görülmektedir. Yönetim yapılanmasındaki belirsizlikler, özellikle istikrarsızlık dönemlerinde kiminle ve hangi mekanizmalarla iletişime geçileceği konusunda tereddütler oluşturmaktadır (Helleiner ve Lundblad, 2008:70).

9.4. Devasa Varlık Sahipliğine Karşılık Yükümlülüğün Sınırlı Olması veya Hiç Olmaması

Normal fon veya şirket yapılanmalarının, gelir-gider, aktif-pasif unsurlarını dikkate alması, özellikle kaynak sağlayanların kâr elde etme amaçlarını göz önünde bulundurmaları gerekmektedir. Ancak kamusal nitelikli ve önemli kaynak girişine sahip olan URF’ler sahip oldukları varlıklara karşılık yükümlülüklerinin bulunmaması veya çok sınırlı olması nedeniyle çok uzun dönemli yatırım stratejileri uygulayabilmektedirler. Bu kapsamda yüksek risk toleransına sahiptirler (ECB, 2008:6). Yüksek risk alabilme kapasiteleri, yatırımın gerçekleştirildiği ülke açısından, normal ekonomik rasyonalitenin dışında bir yatırımcı profili ile karşı karşıya olma anlamına geldiği için, ekonomik güvenlik riskini beraberinde getirmektedir.

9.5. Sınırlı Sayıda Aktörün Piyasayı Yönlendirme Gücüne Sahip Olması

URF’lerin sahip olduğu fon büyüklüğünün sınırlı sayıda aktörde toplanması, uluslararası ve ulusal ekonomileri etkileme potansiyellerini artırmaktadır. Finansal sistemde her geçen gün büyüyen başka bir fon türü olan hedge fonlarının 2014’teki büyüklüğü 2,7 trilyon dolardır. Buna karşılık aktif hedge fon miktarı 10.000 civarındadır.[2] Dolayısıyla diğer fonlarda çok sayıda aktör bulunmakta olup, her bir aktörün finansal sistem üzerinde önemli etkiler oluşturma kapasitesi düşüktür. Hedge fonlarda 10.000 aktörün sahip olduğu fon miktarı en büyük dört ulusal refah fonun varlık büyüklüğünden daha azdır. Bu veri, her bir ulusal refah fonunun finansal sistem üzerinde ne denli etkiye sahip olabileceğini göstermektedir.

9.6. Ulusal Güvenlik Anlayışının Genişlemesi, Derinleşmesi ve Ekonomik Güvenliğin Artan Önemi

1980’lerden itibaren hız kazanan küreselleşme olgusu en yoğun şekilde ekonomik ilişkiler alanında kendini göstermektedir. Ülkeler arasındaki ticaret hacmi ve doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının artış hızı dünya gayrisafi hasıla artış hızının çok üzerindedir. Çok uluslu şirketler aracılığı ile dünya üretimi entegre bir yapı kazanmıştır.

Soğuk Savaşın sona ermesi, iletişim ve ulaşım teknolojilerindeki gelişmeler ile birlikte ülkeler artan oranda dış dünya ile ekonomik ilişki içine girmiş ve ülkelerin karşılıklı bağımlılıkları (interdependency) artmıştır. Bu ise dış ekonomik ilişkiler yolu ile ülkelerin birbirlerini etkileme imkân ve kapasitelerini artırmıştır. Enerji, hammadde, pazar ve finansman güvenliği ülkeler için birer ulusal güvenlik sorunu olarak algılanmaya başlamıştır. Büyük güçler arasındaki rekabet, askeri alandan ekonomiye kaymış, jeopolitik kavramı yanında jeoekonomi kavramı da sıkça zikredilir olmuştur.

Tüm bunlar ulusal güvenliğin artan oranda askeri güvenlik dışındaki alanlar referans gösterilerek gündeme gelmesi sonucunu doğurmuştur. Ekonomik güvenlik ABD ve İngiltere başta olmak üzere ulusal güvenlik strateji belgelerinin önemli unsurlarından biri haline gelmiştir. Ekonomik güvenliğin öne çıktığı bir ortam, URF’lerin ulusal güvenlik açısından risk olarak algılanmasına etki eden bir unsur olmuştur.

10. URF’LERE KARŞI EV SAHİBİ ÜLKELERİN REFLEKSLERİ

Yabancı yatırımları ülkeye çekme, bu yatırımlara ev sahipliği yapma konusunda pek çok ülkenin yarış içinde olduğu bilinen bir konudur. Hatta ülkeler, vergisel avantajlar başta olmak üzere pek çok teşvik unsurunu kullanarak yabancı yatırımcıları etkilemek için önemli bir gayret ve tanıtım içerisine girmektedir. Ancak, yatırımcının URF olduğu durumda yabancı yatırımlara bakışta farklılaşmalar söz konusu olduğu görülmektedir.

URF’lere ilişkin tartışmaların alevlenmesinde Birleşik Arap Emirlikleri’ne ait URF’nin ABD’de liman işletmeciliği yapan İngiliz sermayeli Peninsular and Oriental Steam Navigation (P&O) şirketini satın alması ve Çin’in ABD’nin 9. büyük petrol şirketi olan Unocol’ı satın almaya yönelik girişimleri önemli rol oynamıştır (Marchick ve Slaughter, 2008:5-6).  Bu operasyonlar, ABD Kongresi ve kamuoyunda ciddi tartışmalara yol açmış, konu ulusal güvenlik sorunu olarak görülmüştür. Birleşik Arap Emirlikleri, satın aldığı P&O Şirketini elinden çıkarmak zorunda kalmıştır.

Avrupa’da ise, Rusya’nın altyapı ve enerji alanındaki şirket ortaklık ve satın almaları tedirginlik oluşturmuştur.

Ulusal refah fonları ile ilgili olarak özellikle gelişmiş ülke ekonomilerinde oluşan olumsuz hava ile birlikte uygulamaya konan tedbirler aşağıdaki şekilde sıralanabilir:

• Genel olarak URF’lere yönelik sınırlamalar,
• Belli sektörlere girişe engel veya sınırlamalar getirilmesi,
• Sıkı gözetim, denetim ve izin mekanizması oluşturma,
• URF’lerin ehlileştirilmesine yönelik uluslararası standartlar oluşturulması,
• URF’lerle karşılıklı taahhütlerde bulunulması.

Yabancı yatırımlara karşı eskiden beri sınırlamalar öngören ABD sistemi, 2007 yılında çıkarılan Yabancı Yatırım ve Ulusal Güvenlik Yasası (Foreign Investment and National Security Act-FINSA) ile daha sıkı hale gelmiştir. Söz konusu Yasa ile ABD’de Yapılan Yabancı Yatırımlar Komitesi’ne yasal statü kazandırılmıştır. Çeşitli kamu kurum temsilcilerinden oluşan söz konusu Komitenin yabancıların şirket hissesi edinmelerini sıkı bir şekilde izlemesi öngörülmüştür. Üst düzey bürokratlardan oluşan Komite’nin, Kongre’ye rapor sunması da zorunlu hale getirilmiştir. Ayrıca ABD Başkanına şirket satın almaları ve pay devirlerini veto etme yetkisi tanınmıştır.

FINSA ile birlikte ABD’de doğrudan yabancı sermaye yatırımlarına ilişkin inceleme sayısında artış yaşanmış, 2005 yılında sadece bir olan inceleme sayısı 2008 yılında 23’e çıkmıştır (Assaf, 2010).

ABD yukarıdaki önlemlerle yetinmeyerek URF’lerden politik saikle hareket etmeyecekleri ve daha şeffaf olacakları konusunda taahhüt alma yoluna da gitmiştir. ABD Hazine Bakanlığı ile Singapur ve Birleşik Arap Emirlikleri hükümetlerinin bu yönde taahhütte bulunmalarını sağlamıştır (Truman, 2008:5).

Kanada’da kaygılar Çin’in bu ülkedeki enerji yatırımları ile birlikte artmıştır. Aralık 2007’de Kanada Hükümeti devlet sahipliğindeki şirketlerin Kanada’da yapacakları yatırımlara ilişkin yayımladığı kararda, devlet sahipliğindeki bir şirketin Kanada’da yatırım yapabilmesi için Kanada şirketleri için öngörülmüş kurumsal yönetim standartlarına sahip olup olmadığının araştırılmasını şart koşmuştur. Ayrıca bu tür hisse devirleri ülkede yerleşik şirketin ihracat, imalat yeri, Ar-Ge çalışmaları gibi Kanada iş dünyasının uluslararası alandaki rekabetçiliğini sürdürebilmesi açılarından da değerlendirilecektir. Yabancı yatırımları net fayda açısından değerlendirmeye tabi tutan Kanada, aynı zamanda ulusal güvenlik açısından da inceleme konusu yapmaya başlamıştır (Marchick ve Slaughter, 2008:8).

Avrupa, URF politikaları açısından iki büyük kampa ayrılmıştır. Bir kısmı URF’lere yönelik ağır kısıtlamalar getirilmesini savunurken, diğerleri yatırımlara açık ortamın URF’lerin şeffaflığının artırılarak sürdürülmesinden yanadır (Weiss, 2008:18). Birinci grupta Fransa ve Almanya başı çekmektedir. Almanya’da 2008 Ağustosunda kabul edilen bir düzenleme ile Alman Hükümetine, AB dışından (İsviçre, Norveç, Liechtenstein ve İzlanda hariç) yapılan ve Alman şirketlerinde yüzde 25 veya daha fazla sahipliği elde etmeye yönelik yatırımları ulusal güvenlik gerekçesi ile veto etme yetkisi tanınmıştır (Gow, 2008).

Fransa Hükümeti, 30 Aralık 2005 tarihinde yayımladığı Kararda, ulusal çıkarları etkileyebilecek 11 sektörde yapılacak yabancı yatırımlarda Maliye Bakanlığından önceden izin alınması zorunluluğu getirmiştir. Fransız Cumhurbaşkanı Sarkozy, ülkedeki şirketlerin agresif bir şekilde politika izleyen URF’lere karşı korunacağı sözü vermiştir (The Economist, 19 Ocak 2008). Fransa’nın URF’lere karşı korumacı refleksi mevzuat düzenlemesi ile sınırlı kalmamış, karşı atak başlatmıştır. Ekonomik kriz ortamında zora düşen Fransız şirketlerinin URF’ler tarafından satın alınmasını engellemek için 2008 yılında Fransa’da bir tür URF olan Stratejik Yatırım Fonu kurulmuştur.

İtalya Dışişleri Bakanı Franco Frattini Ekim 2008’de URF yatırımlarının yerel şirketlerdeki payının yüzde beşin altında tutulması gerektiğini belirtmiştir (Monk, 2008:2).

İngiltere ve İsviçre gibi ülkeler, politik amaçlarla hareket etmedikleri sürece URF’lerin yatırımlarına sıcak bakmaktadır (Weiss, 2008:18).

URF’lerden kaynaklı ekonomik güvenlik kaygılarının da etkisi ile ülkelerin yabancı sermaye yatırımlarına ilişkin ulusal güvenlik açısından değerlendirme süreç ve kurumlarını oluşturdukları görülmektedir. Aşağıdaki tabloda seçilmiş ülke örneklerinde doğrudan yabancı sermaye yatırımlarına yönelik ulusal güvenlik eksenli değerlendirme süreçlerine karşılaştırmalı olarak yer verilmektedir.

Tablo 4: Doğrudan Yabancı Sermaye Yatırımlarına Yönelik Ulusal Güvenlik Eksenli Değerlendirme Süreçleri

Kaynak: GAO (2008a), Foreign Investment Laws and Policies Regulating Foreign Investment in 10 Countries, United States Government Accountability Office. (Tabloda 2008’den sonraki gelişmeler dikkate alınarak tarafımızdan bazı güncelleme ve ilaveler yapılmıştır.)

11. URF’LERİN AGRESİP YATIRIM POLİTİKALARI VE EV SAHİBİ ÜLKELERİN REFLEKSLERİNE KARŞILIK IMF VE OECD’NİN ORTA YOL ARAYIŞLARI

Ulusal refah fonlarının küresel ekonomik kriz ortamındaki istikrara katkı fonksiyonlarını ve genel olarak sermaye hareketlerinin geleceğini dikkate alan IMF ve OECD, URF’lere yönelik politikalar karşısında orta yol arayışlarına girişmiştir. Fonlara karşı oluşan olumsuz havanın küresel ekonomik sistemin önemli bir dinamiği olan sermaye hareketlerine yönelik korumacı politikaları tetikleme etkisi böyle bir arayışın arkasındaki en önemli unsurdur.

IMF ve OECD’nin orta yol arayışlarında, Yediler Grubu’nun (Group of Seven, G7) bu yöndeki talebi etkili olmuştur. Ekim 2007’deki G7 Maliye Bakanları toplantısında URF’ler tartışılmış; IMF, Dünya Bankası ve OECD’nin URF’ler için kurumsal yapı, risk yönetimi, şeffaflık ve hesap verebilirlik alanlarında ilkeler oluşturmaları istenmiştir.

OECD Bakanlar Konseyi, 4-5 Haziran 2008 tarihli Paris toplantısı sonrası yaptığı URF ve Ev Sahibi Ülke Politikaları Bildirisinde; URF’lerin gerek yatırımcı gerekse ev sahibi ülkenin ekonomisine katkılarının olumlu karşılandığı, URF’lerin ticari amaçlardan ziyade politik saiklerle hareket etmesinin endişelere neden olacağı ve bunun da ulusal güvenlik kaygıları ile korumacı düzenlemelere zemin hazırlayacağı, karşılıklı işbirliği ortamının oluşturulması suretiyle korumacı uygulamalardan kaçınılacağına vurgu yapılmıştır. Ev sahibi ülkelerin de yabancı sermaye için koruyucu engeller oluşturmamaları, yatırımcılar arasında ayrım yapmamaları, ulusal güvenlik kaygılarının ortaya çıktığı durumlarda da şeffaf, öngörülebilir, ulusal güvenlik için oluşan riskle orantılı ve açıkça tanımlanmış, sonuçları sorgulanabilir uygulamalar yapmaları istenmiştir.

IMF tarafından Ekim 2008 tarihinde “Santiago Prensipleri” olarak da bilinen URF’ler için 24 adet Genel Kabul Görmüş Prensip ve Uygulama oluşturulmuştur (IWG, 2008). Santiago Prensipleri özü itibariyle; ev sahibi ülkenin kurallarına saygı, özel sektörle adil rekabet, finansal istikrarsızlık durumlarında kamu otoriteleri ile etkili iletişim kurma, kaliteli risk yönetim sistemleri oluşturma, kurumsal yönetim ve iç kontrol sistemlerine sahip olma, şeffaflık, yatırım kararlarının tamamen ekonomik temellere dayanması, politik veya dış politika etkilerinden uzak olması gibi unsurları içermektedir.

Söz konusu prensiplerin uluslararası bağlayıcılığı bulunmamasına rağmen, URF’lerin ABD ve Avrupa piyasalarına girişi için bir ön şart niteliği kazanması nedeniyle bu standartlara uyum için çaba içine girilmiştir (Helleiner ve Lundblad, 2008:70). Mart 2010 itibariyle 23 ülke URF’si kendilerini prensiplere uyumlu hale getirme yönünde işbirliğine girmiştir.[3]

OECD ise, Devlet Sahipliğindeki İşletmeler İyi Yönetişim Rehberi hazırlamıştır. Söz konusu rehber aynı zamanda URF’ler için de geçerli kılınmıştır (Weiss, 2008:22).

12. DEĞERLENDİRME VE SONUÇ

Ulusal refah fonlarına sahip ülke sayısı, fonların varlık büyüklüğü ve sayısı her geçen gün artmaktadır. Artış özellikle son 10 yılda büyük bir ivme kazanmıştır. Fonlar, küresel ekonomik sistemin istikrarı, yatırım yapılan ülke ekonomilerine ve şirketlere katkıları itibariyle olumlu bir unsur olarak görülürken, içerdiği potansiyel politik risk unsurları nedeniyle ulusal güvenlik açısından bir tehdit olarak görülmektedir. Bu yönü ile iki tarafı  keskin bıçak niteliğine sahiptir (Weiss, 2007:16).

Politik boyut bir yana bırakıldığında, küresel ekonomik sistem üzerindeki etkilerinin genelde olumlu olduğu görülen URF’ler, küresel finansal stresin arttığı dönemlerde uzun yatırım evreleri ve etkin kaynak dağılımı sağlayarak piyasalarda pozitif etki oluşturabilmektedir (Hacıhasanoğlu ve Soytaş, 2010:3). Nitekim, 2008’de başlayan finansal krizde URF’lerin etkilerini inceleyen araştırmalar fonların istikrarın sağlanması yönünde katkıda bulunduğunu göstermiştir (Shabbir, 2009). Ayrıca URF’lerin önemli ölçüde dış kaynağa ihtiyaç duyan gelişmekte olan ekonomilerinin kaynak ihtiyacının karşılanmasında alternatif bir imkân sunması da söz konusudur (Santiso, 2008). URF’ler ile yatırım fonlarını karşılaştıran çalışmalarda, iki fon türünün yatırım tercihlerinde önemli farklılıklar olmadığı ve URF’lerin politik motivasyonlarla hareket ettiklerini öne sürecek büyüklükte farklılıklara ulaşılamadığı belirtilmektedir (Avendano ve Santiso, 2009; Epstein ve Rose, 2009).

URF’ler gerek küresel ekonomik sistem ve gerekse dış kaynak ihtiyacı içindeki ülke ekonomileri için sunduğu fırsatlara rağmen, genel karakteristiklerinin içerdiği potansiyel riskler nedeniyle ülke ekonomik güvenliği kapsamında yoğun bir şekilde tartışılmaya devam etmektedir.

URF’lerin sahip olduğu fonların büyüklüğü ve hızlı büyüme trendi, kamu sahipliği, daha aktif yatırım stratejileri uygulamaya başlamaları ve bunların önemli bir kısmının şeffaflıktan uzak bir şekilde cereyan etmesi gelişmiş batılı ülkelerde ekonomi ve ulusal güvenlik için risk olarak görülmektedir. URF’lerin ulusal güvenlik için henüz potansiyel risk faktörü olduğu, açık ve reel bir tehdit boyutuna ulaşmadığını söylemek mümkündür. Ancak güvenlikte, alınacak önlemlerin belirlenmesinde reel tehditten ziyade risk veya tehditlerin nasıl algılandığı hususu önem taşır. Tehdide atfedilen önemin büyüklüğü aşırı ve yersiz önlemleri gündeme getirebilmektedir. Bu nedenle, ABD ve Batılı gelişmiş ekonomilerin URF’lerle ilgili tehdit algılarının, tehdidin reel boyutunun üzerinde olması ve tepkilerin de aşırıya kaçması mümkündür. Nitekim, ABD’nin Çin ve Körfez ülkelerinin sahipliğindeki URF’lerin; Almanya ve Fransa başta olmak üzere Avrupa Birliği üyesi ülkelerin de Rusya sahipliğindeki URF’lerin şirket satın almalarına ihtiyat ve tereddütle yaklaştıkları ve gerekli durumlarda sınırlayıcı düzenleme veya uygulamalara başvurdukları görülmektedir.

URF’lere karşı aşırı refleksler ve buna bağlı olarak uygulamaya konacak korumacılık politikaları ve ekonomik milliyetçilik uygulamaları küresel ekonomik sistemin yapısı için önemli bir tehdit unsurudur. Çünkü URF’lere yönelik kısıtlama ve engellemelerin artması, başta URF sahibi ülkeler olmak üzere diğer ülkelerde de doğrudan yabancı sermaye yatırımlarına karşı sınırlayıcı düzenlemeleri beraberinde getirebilir. Son yıllarda yabancı yatırımcı dostu olmayan düzenleme sayılarında önceki dönemlere oranla artışın yaşandığı görülmektedir. (UNCTAD, 2010)

Yabancı yatırımlara ve çokuluslu şirketlere karşı yönelecek ekonomik milliyetçilik uygulamaları, çokuluslu şirketler aracılığı ile küresel düzeyde entegre hale gelen pek çok üretim faaliyetinde sıkıntılar yaşanmasına yol açacaktır. Bu durum güvenlik literatüründe, güvenlik ikilemi (security dilemma) olarak isimlendirilen bir süreci tetikleyerek küreselleşmenin en yoğun yaşandığı sermaye hareketlerinde ters yönlü gelişmeleri beraberinde getirebilir.

Bu tehlikeye karşı küresel finansal sistemin işler kılınması ile görevli IMF’nin, OECD ile birlikte orta yol arayışlarına girmesi önemli bir gelişmedir. Dünya ekonomik sisteminin ekonomik milliyetçilik ve korumacılık şeklinde cereyan edecek bir süreci kaldıramayacağı, bunun uzun vadede politik ve hatta askeri çatışmalara kadar giden bir süreci tetikleyebileceğini belirtmek gerekir. Bu nedenle iyimser bakış açısı ile, zaman içinde bir yandan URF’lerin şeffaflığı artarken diğer yandan ev sahibi ülkelerin URF’lere yönelik negatif ayrımcı politikalarının daha makul noktalara gelmesi beklenebilir.  Burada özellikle küresel büyük güçler arasında yer alan Çin ve Rusya’nın yaklaşımları ve yatarım stratejileri belirleyici rol oynayacaktır.

Son dönemde Arap ülkelerinde yaşanan siyasi çalkantıların bu ülkelerin sahip olduğu URF’lerin geleceği üzerinde etkili olabileceği düşünülmektedir. Bu çalkantının ilk etkisi Libya’nın ulusal refah fonunun tüm varlıklarının dondurulması olmuştur. Çalkantı sonrası oluşacak siyasal rejimlerin dış politika yaklaşımları URF’lerin yatırım stratejilerini etkileyebilecektir. Bu ülke yönetimlerinin ABD ve Batı ile daha uyumlu veya çatışmacı yatırım stratejileri tercih etmesi mümkündür. Ya da Libya örneğinden ders alınarak, dondurulma riskini azaltmak için yatırımları diğer coğrafyalara kaydırmaları söz konusu olabilecektir.

Petrol, doğalgaz veya diğer emtia açısından önemli gelir kaynağı olmayan Türkiye’nin emtia kaynaklı URF oluşturması mümkün değildir. Ayrıca cari fazla veya bütçe fazlası bir yana bu alanlarda açık veren Türkiye’nin bu tür kaynaklarla da URF oluşturması söz konusu değildir. Bazı ülkelerde olduğu gibi özelleştirme gelirlerinin bir kısmının URF oluşturulması amacıyla kullanılması da gündeme gelmemiştir. Dolayısıyla Türkiye URF’ler için yatırım yapılacak ev sahibi ülke konumundadır.

Gelişmiş ülkelerce URF’lere yönelik sınırlama ve engelleme politikaları, bu fonların yabancı sermayeye ihtiyaç duyan ve bu nedenle yabancı sermayeye önemli avantajlar sunan gelişmekte olan ülkelere doğru yönelme ihtimalini yükseltmektedir. Ancak yatırım tercihlerinde yüksek getiri kadar, getirinin uzun vadede güvenliği de önemli olduğundan, yatırım için tercih edilecek ülkelerde aranacak en önemli kriter uzun vadeli politik ve ekonomik istikrar olmaktadır. Türkiye bu açıdan URF’ler için önemli bir liman olma özelliği taşımaktadır.

Bütçe, cari işlemler ve tasarruf açığı bulunan Türkiye, uyguladığı büyüme stratejisi nedeniyle dış sermayeye ihtiyaç duymaktadır. Bu açıdan URF’lere Türkiye’nin kapılarının sonuna kadar açık olduğu görülmektedir. Bunun ötesinde yatırım için ilgili fonlarla görüşmeler yapılarak ülkeye davet edilmektedirler. Bu durumun yadsınacak bir yönü bulunmamaktadır. Ancak, söz konusu fonların Türkiye’deki yatırımlarının izlenmesi ve hatta baştan uygun yöntemler ve mekanizmalar oluşturularak fonların yatırım alanları, şekil ve büyüklüklerinin yönlendirilmesi uzun vadeli bir strateji için önem taşımaktadır. Bu kapsamda URF’ler başta olmak üzere yabancı sermaye yatırımlarına yönelik politikaların, ülkenin makroekonomik politika amaç ve hedefleri ile tutarlılığının sağlanması, yatırımların ve yatırımcı profillerinin ülke ekonomik ve ulusal güvenliği açısından kısa, orta ve uzun vadeli etkilerinin analize tabi tutulması gerektiği düşünülmektedir.

KAYNAKLAR

Aizenman, Joshua ve Glick, Reuven, (2007), “Sovereign Wealth Funds”, FRBSF EconomicLetter, 38, (14 Aralık), 1-3.

Assaf, Dan, (2010), FDI &National Security: The Case of Critical Infrastructure Protection, IFIP Work Group on Critical Infrastructure Protection Presentation, 15-15 Mart 2010.

Avendano, Rolando ve Santiso, Javier, (2009), Are Sovereign Wealth Funds’ Invesments Politically Biased? A Comparison with Mutual Funds, OECD, Working Paper No: 283.

Aykın, Hasan, (2011),  Ulusal Refah Fonları; Risk mi Fırsat mı?, SDE Analiz, Ağustos 2011.

Belton, Catherine (2007) “Russian turn over how to invest it soil riches”, Financial Times,13 Kasım.http://www.ft.com (Erişim 20.03.2011)

Blas, Javier (2007), “State funds diversify into commodity investment”, Financial Times, 18 Eylül.http://www.ft.com (Erişim 23.03.2011).

DoT, (2007), “Sovereign Wealth Funds”, Report to Congress on International Economic and Exchange Rate Policies, Washington, D.C.:Department of TheTreasury.

ECB, (2008), The Impact of Sovereign Wealth Funds On Global Financial Markets,    European Central Bank Occasional Paper Series, No:91, July 2008.

Farrel, Diana; Lund, Suzan; Gerlemann, Eva ve Seeburger, Peter (2007), “The New Power Brokers: How Oil, Asia, Hedge Funds, and Private Equity Are Shaping Global Capital Markets”, McKinsey Global Institute, San Francisco:McKinseyandCo.

G-7, (2007), Statement of G-7 Finance Ministers and Central Bank Governors, 19 Ekim 2007, http://treas.gov/pres/releases/hp625.htm. (Erişim 01.04.2011).

GAO, (2008), Sovereign Wealth Funds, United StatesAccountability Office, GAO, 08-946.

GAO, (2008a), Foreign Investment Laws and Policies Regulating Foreign Investment in 10 Countries, United States Government Accountability Office. GAO-08-320.

Goff, Judith, (2007), “Sovereign Wealth Funds: Stumbling Blocks or Stepping Stones to Financial Globalization”, Federal Reserve Bank of San Francisco Letter, 14 Aralık 2007.

Gow, David, (2008), “German government seeks power to veto takeovers by sovereign wealth funds”, TheGuardian, 21 Ağustos, 2008.

Griffith, Stephany, Jones and José Antonio Ocampo, (2008), Sovereign Wealth Funds: a Developing Country Perspective,   http://academiccommons.columbia.edu/download/fedora_content/download/ac:127037/CONTENT/Sovereign_Wealth_Funds_GJ-O_final.pdf (Erişim, 03.09.2014)

Hacıhasanoğlu, Erk ve Soytaş, Uğur (2010), Yeniden Tasarlanan Finansal Mimaride Ulusal Varlık Fonlarının Rolü, MARC Working Paper Series, W.P. No.2010.02.

Helleiner, Eric ve Lundblad, Troy (2008), “States, Markets ve Sovereign Wealth Funds”, German Policy Studies, Vol. 4, No:3: ss. 59-82.

IFSL, (2010), Sovereign Wealth Funds 2010, International Financial Services, IFSL Research, London: www.ifsl.org.uk (Erişim 15.03.2011).

IMF, (2008), Sovereign Wealth Funds- A Work Agenda, International MonetaryFund.

IMF, (2011), Investment Objectives of Sovereign Wealth Funds – A Shifting Paradigm, IMF WorkinPaper, WP/11/19.

IMF, (2010), Global Financial Stability Report,Washinton D.C.: International MonetaryFund, Nisan 2010.

IWG, (2008), Sovereign Wealth Funds Generally Accepted Principles and Practices “Santiago Principles”, International Worgking Group of Sovereign Wealth Funds.

İlkorur, Korkmaz (2007) “Hazine Varlık Fonu”, Radikal, 14.06.2007. http://www.radikal.com.tr/haber.php?haberno=224039(Erişim 25.03.2011).

Jakson, James K., (2010), Foreign Investment and National Security: Economic Considerations, Congressional Research Service. www.crs.gov

Jen, Stephen (2007), “How Big Could Sovereign Wealth Funds Be by 2015?”, Briefing Note (March 3), Morgan Stanley Global Research, London: Morgan Stanley. http://www.morganstanley.com/views/gef/archive/2007/20070504-Fri.html  (Erişim, 20.03.2011).

Kimmitt, Robert (2008), “Public Footprints in Private Markets: Sovereign Wealth Funds and the World Economy”, ForeignAffairs, 87 (1), 119-130.

Lowery, Clay, (2008), “The Role of Sovereign Wealth Funds in the Global Economy” Remarks at Barclays Capital’s 12th Annual Global Inlation-Linked Conference, 25 Şubat.

Marchick, David, (2008), Sovereign Wealth Funds And National Security, OECD/City of London Conference, 31 Mart 2008, The Carlyle Group, Global Private Equity.

Marchick, David M. Ve Slaughter, Matthew J. (2008), Global FDI Policy Correcting a Protectionist Drift, New York: Council on Foreign Relations.

Mirachy, William ve Bortolotti, Bernardo, (2010), Back on Course Sovereign Wealth Fund Activity in 2009,Monitor Groups Work.

Monk, Ashby H.B. (2008), “Is CalPERS a Sovereign Wealth Fund?”, Center For Retirement Resaarch At Boston College, Number: 8-21.

OECD, (2008), OECD Decleration on Sovereign Wealth Funds and Recipient Country Policies, Paris: OECD.

Reed, Stanley, (2009) “Varlık Fonları Darbe Aldı”, Businessweek Türkiye, 4 Ocak 2009.http://www.businessweek.com.tr(Erişim 30.03.2011).

Roy, Supid (2007) “Sovereign Wealth Funds: The New Rulers of Finance”, Euromoney, Aralık.

Santiso, Javier, (2008), Sovereign Development Funds: Key financial actors of the shifting wealth of nations, Paris: OECD Emergin Markets Network Working Paper.

ShabbirTayyeb, (2009) “Role of the Middle Eastern Sovereign Wealth Funds in the Current Global Financial Crises”. Paperto be presented at the 29^thAnnualMeetings of the Middle East Economic Association/ASSA, January 2-5, 2009, San Francisco, CA. http://www.luc.edu/orgs/meea/volume11/PDFS/Paper-by-Shabbir.pdf

Summers, Lawrance, (2007), “Funds that Shakes Capitalist Logic”, Financial Times, 29 Temmuz 2007.http://www.ft.com(Erişim,30.03.2011)

The Economist, (2008), “Invasion of The Sovereign Wealth Funds”, 19 Ocak 2008.  http://www.economist.com/node/10533866 (Erişim, 30.03.2011)

Truman, Edwin M., (2008), A Blueprint for Sovereign Wealth Fund Best Practices, Peterson Institute, Policy Brief Number PB08-3.

UNCTAD, (2009), World Investment Report: Transnational Corporations, Agricultural Production and Development, New York: United Nations Conferance on Trade and Development.

UNCTAD, (2010), World Investment Report Investing in a Low-Carbon Economy, New York: United Nations Conferance on Trade and Development.

UNCTAD, (2011), World Investment Report Non-Equity Modes of International Production and Development, New York: United Nations Conferance on Trade and Development.

Weiss, Martin A. (2008), Sovereign Wealth Funds: Background and Policy Issue for Congress, Congressional Research Service.

www.swfinstitute.org/what-is-a-swf/ (Erişim 14.03.2011).

http://www.swfinstitute.org/fund-rankings/  (Erişim 25.08.2014)

www.reuters.com/article/2008/03/31/swf-ifsl-idUSL3161637720080331 (Erişim 26.08.2014)

http://thehfa.org/aboutus (Erişim  02.09.2014)

http://www.swfinstitute.org/sovereign-wealth-fund/ (Erişim 25.08.2014).

http://www.imf.org/external/np/sta/cofer/eng/cofer.pdf  (Erişim 28.03.2011)

http://elibrary-data.imf.org/DataReport.aspx?c=1449324&d=33061&e=169393 (Erişim 02.09.2014)

[1] http://www.swfinstitute.org/sovereign-wealth-fund/ (Erişim 25.08.2014).

[2] http://thehfa.org/aboutus  (Erişim 02.09.2014)

[3] http://www.ifswf.org/members-info.htm, (Erişim: 29.03.2011).

07.02.2017

Dr. Hasan AYKIN