Torba Kanun Nedir?

Son dönemde vergilemeye ilişkin pek çok kanuni düzenlemenin “Torba Kanun” veya “Torba Yasa” olarak isimlendirilen kanunlara konu olması nedeniyle torba kanun veya yasanın ne anlama geldiği konusuna değinme gereği hissettik.

T.D.K Sözlüğünde torba, “genellikle pamuk ve kıldan dokunmuş, türlü boy ve biçimde, ağzı büzülüp bağlanabilen araç”: 2. Genellikle plastikten veya kâğıttan yapılmış, içine öteberi koymaya yarayan, çeşitli büyüklükte olabilen taşıma gereci, poşet” şeklinde tanımlanmıştır. Torba yasa da bu tanımdan hareketle içine birden çok konu ve kanunu ilgilendiren düzenlemelerin tek kanunda yapılmasından hareketle bu ismi almıştır.

Torba kanun veya yasa, birden çok ve farklı konuları düzenleyen ve çeşitli kanunlarda, kanun hükmünde kararnamelerde değişiklikler öngören düzenlemelerdir (1), (2).

Torba yasalar, hızlandırılmış kanun yapma yöntemi olarak kabul edildiği için, iktidarların çok sevdiği bir kanun türüdür. Esas komisyonlara gitmesi gereken hususlar, inceleme, tartışma, katkı süreçlerinden geçmeden hızlıca çıkarılır. Acil ve özel durumlar dışında başvurulmaması gereken bir kanun yapma yöntemidir.

Torba kanun veya yasa, “zorunluluk olmadığı halde birden fazla kanunda değişiklik öngören kanun ya da aralarında zorunlu ilişki olmayan birden fazla kanunu değiştiren kanun” şeklinde tanımlanabilir (3).

Bir kanunun torba kanun olup olmadığının temel göstergelerinden birisi, kanun başlığıdır. Torba kanunların başlığı, içerik itibariyle yürürlükteki birden fazla kanunu etkilediği için genellikle “çeşitli kanunlarda” “ve diğer kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde” adlandırılır. (Şeref İBA)

Torba Kanunların genel özelliklerine özellikleri aşağıdaki gibi sıralanabilir: (Aslan, 2017: 43-44):

• Bir hukuk dalını sistematik, ahenkli ve bütünlük içinde düzenlemezler.
• Bünyelerinde çok sayıda mevzuata yönelik düzenleme barındırmaktadırlar.
• Bazı Kanunlarda…, Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde…, Çeşitli Kanunlarda…, A Kanunu ile ….  vb. biçimde başlıklar taşırlar.
• Genel olarak torba kanunlarda başlangıç, amaç, temel ilkeler vb. ara başlıklar gibi ayrımlara yer verilmemektedir.

Torba Yasa Uygulaması Evrensel Hukuk Normlarına Uymuyor.

Mahfi Eğilmez “Torba Yasa Faciası” isimli yazısında M.Ö. 98 yılına uzanan bir geçmişe ışık tutarak, torba yasa uygulamasının hukuk ilkelerine aykırılığına aşağıdaki cümlelerle ortaya koyuyor:

“Roma hukukunun önemli yasalarından birisi olan Lex Caecilia Didia M.Ö. 98 yılında Roma’da Caecellius Metellus Nepos ve Titus Didius adlarındaki iki konsül tarafından yürürlüğe sokulmuş. Yasa iki maddeden oluşuyor. İlk madde bir yasanın duyurulması ve oylanması için gerekli en az süreyi belirliyor. İkinci madde ise; “İnsanlar tek bir karmaşık yasada toplanmış farklı konular hakkında bir sonuca varmaya zorlanamazlar” hükmünü taşıyor. Yani yasanın ikinci maddesi, farklı konuların tek bir yasada toplanmasının doğru olmadığını, bunların ayrı yasalarla çıkarılması gerektiğini kurala bağlıyor. Böylelikle insanlar tek bir yasada toplanmış farklı konulardan beğendiğini kaybetmemek için beğenmediğini de kabul etmeye zorlanmamış oluyor.

Gelişmiş demokrasilerde bu ilkeye azami saygı gösteriliyor. Bizde ise özellikle 1980’ler sonrasında başlayan torba yasa uygulamalarıyla bu ilke çoğu kez çiğnenir oldu. Birbirinden çok farklı yasal düzenlemeler, parlamentodan geçiş kolaylığı sağlamak için bir torba yasada toparlanıyor ve öylece görüşülüyor. Bu torba yasalara herkesin onaylayacağı düzenlemelerin yanına tartışmalı konular da konuyor ve tartışmalı konulara yönelebilecek itirazların önü kesilmiş oluyor.”

Torba Kanun Uygulaması Mevzuata Aykırı

Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelikte (Md. 17)  “Konu itibarıyla aralarında bağlantı bulunması sebebiyle birden fazla mevzuatta düzenleme yapılmasını gerektiren hâller dışında, bir çerçeve taslak ile birden fazla düzenlemenin hükümlerinde değişiklik yapılamaz. Yapılacak değişiklikler her düzenleme için ayrı ayrı çerçeve taslaklar ile yapılır.” düzenlemesi yer almaktadır. Bu düzenlemeye göre torba yasalar mevzuata aykırı. Ancak burada mevzuat hazırlama konusundaki düzenlemenin Yönetmelik gibi alt mevzuat normu ile düzenlemesi önemli bir uygulama veya uygulanabilirlik sorunu oluşturmaktadır.

Torbadan Çıkan Vergi Düzenlemeleri Sorunu

Vergi düzenlemelerinin torba kanunlarla yapılması, yapılan düzenlemelerin kamuoyu tarafından etkin takibini engellemektedir. Vergi düzenlemesi ile nasıl bir vergi ihdas edildiği, kime veya hangi unsura vergi avantajı sağlandığı gibi hususları görmek mümkün olmamaktadır. Ayrıca, torba yasalara eklenen vergisel konuların, üzerinden yeterince çalışmamış olması pek çok mahzuru da beraberinde getirmektedir.

Genel olarak kanun yapma tekniği açısından sıkıntılı olan torba kanun uygulamasının  (5) özellikle vatandaş üzerindeki akçalı yükleri artıran veya azaltan yönü ile vergiler açısından önemi bir kat daha artmaktadır.

15.04.2019

Hasan AYKIN

vergidosyasi.com

Kaynaklar:

(1) Teziç, E. (2015). “Torba Kanun”, Uluslararası Yasa Yapma Tekniği Sempozyumu-27-28 Mart 2015, Türkiye Barolar Birliği Yayını, Şubat 2016, Ankara, ss. 335-342.

(2) İba, Ş. (2011) “Ülkemizde “Torba Kanun” ve “Temel Kanun” Uygulamaları”, Ankara Barosu Dergisi, 2011/1, ss.197-202.

(3) Bakırcı, F. (2015). “Yasama Sürecinin Hızlandırılması ve Sakıncaları”, Uluslararası Yasa Yapma Tekniği Sempozyumu-27-28 Mart 2015, Türkiye Barolar Birliği Yayını, Şubat 2016, Ankara, ss.21-61.

(4) Aslan, C.B. (2017), Vergi Uygulamasında Torba Kanunlar, Siyasal Kitabevi, 2017.

(5) Yılmaz G. ve Biyan Ö., “Kanun Yapma Tekniği Açısından Vergi Kanunlarının Değerlendirilmesi”, Vergi Dünyası, Eylül 2017.

Mahfi Eğilmez, “Torba Yasa Faciası”, Kendime Yazılar, 04.10.2017, https://www.mahfiegilmez.com/2017/10/torba-yasa-facias.html

Şeref İBA, “ÜLKEMİZDE “TORBA KANUN” VE “TEMEL KANUN” UYGULAMALARI”, 2011 / 1 Ankara Barosu Dergisi, http://www.ankarabarosu.org.tr/siteler/ankarabarosu/tekmakale/2011-1/2011-1-7-1.pdf

EK: TORBASIZ KANUN YAPAMIYORUZ.

Son dönemdeki düzenlemelere bakıldığında Torba Kanun (Yasa) Şeklindeki yasaların genel uygulama haline geldiği görülmektedir. Aşağıda pek çok torba kanun örnekleri yer almaktadır.

Tablo: Son Dönemdeki Kanuni Düzenlemelerin Niteliği (Torba ve Diğer)