DÜZENLEME ORTAKLIK PAYI (DOP)

Çarpık ve düzensiz yapılaşmayı önlemek, düzenli ve sağlıklı bir şehirleşmeyi gerçekleştirmek Devletin asli ödevlerinden birisi olup, bu ödevi gerçekleştirebilmek amacıyla idare tarafından çeşitli imar uygulamaları yapılmaktadır. Bu kapsamda yapılan imar uygulamalarında kullanılan araçlarından birisi düzenleme ortaklık payıdır. Düzenli şehirlerin ihtiyacı olan imarlı arsa temini yanında, sosyal donatı alanlarının kazandırılması hedeflenerek yapılan DOP kesintisi, yıllardır birçok ülkede uygulanmakta, ülkemizde ise 150 yılı aşkın bir geçmişe sahip bulunmaktadır. Ancak şehirleşmenin yoğun bir şekilde yaşandığı son 50 yıllık süreçte, çok daha fazla uygulanmaya çalışıldığı gözlemlenmektedir (M. Yılmaz 2010).

Belediyelerin yaptıkları arazi ve arsa düzenlemeleri sonucunda ortaya çıkan değer artışları dolayısıyla, ilgililerden aldıkları bir pay olan “düzenleme ortaklık payı” (DOP)  3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18. maddesinde düzenlenmiştir.

3194 sayılı Kanunun 18. maddesinde belediyeler; “imar hududu içinde bulunan binalı veya binasız arsa ve arazileri malikleri veya diğer hak sahiplerinin muvaffakı aranmaksızın, birbirleri ile, yol fazlaları ile, kamu kurumlarına veya belediyelere ait bulunan yerlerle birleştirmeye, bunları yeniden imar planına uygun ada veya parsellere ayırmaya, müstakil, hisseli veya kat mülkiyeti esaslarına göre hak sahiplerine dağıtmaya veya re’sen tescil işlemlerini yaptırmaya yetkilidir.” hükmüne yer verilerek belediyelerin arazi ve arsalar üzerindeki düzenleme ve imar yetkisi ortaya konulmuştur. Ancak, yukarıda belirtilen yerlerin belediye ve mücavir alan sınırları dışında kalması halinde bu yetkiler ilgili valilikler tarafından kullanılmaktadır.

Diğer taraftan DOP, 02.11.1985 tarihli ve 18916 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “İmar Kanununun 18. Maddesi Uyarınca Yapılacak Arazi ve Arsa Düzenlemesi ile İlgili Esaslar Hakkında Yönetmelik” de şu şekilde tanımlanmıştır:

“Düzenleme Ortaklık Payı: Düzenlemeye tabi tutulan yerlerin ihtiyacı olan yol, meydan, park, yeşil saha, genel otopark gibi umumi hizmetlere ayrılan ve tescile tâbi olmayan alanlar ile cami, karakol yerleri ve ilgili tesisler için kullanılmak üzere, düzenleme dolayısıyla meydana gelen değer artışları karşılığında düzenlemeye tâbi tutulan arazi ve arsaların, düzenlemeden önceki yüzölçümlerinden % 35`e kadar düşülebilen miktar ve/veya zorunlu hallerde malikin muvafakatı ile tespit edilen karşılığı bedeldir.”^[1]

Yine İmar Kanununun mezkûr 18. madde düzenlemesi uyarınca, belediyeler veya valiliklerce düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların dağıtımı sırasında, bunların yüzölçümlerinden yeteri kadar saha, düzenleme dolayısıyla meydana gelecek değer artışları karşılığında DOP olarak düşülebilmektedir. Ancak alınacak DOP, düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların düzenlemeden önceki yüzölçümlerinin %40’ını geçememektedir.

Görüleceği üzere İmar Kanununun 18. maddesinin ikinci fıkrasında DOP olarak düşülecek oranın, düzenlemeye tabi arazi ve arsaların, düzenlemeden önceki yüzölçümlerinin %40’ını geçemeyeceğine dair hüküm bulunmaktadır. Ancak kanun metninde bulunan bu ifade, mutlak surette %40 kesilir anlamında değildir. Örneğin, eğer umumi hizmet alanları için düzenleme yapılan alanda %30’luk pay alınması mümkün ve yeterli ise o oranda DOP kesintisi yapılabilir. Bu nedenle değinilen %40’lık DOP oranı, mutlak olmayıp azami miktarı ifade etmektedir.

Ayrıca düzenlemeye katılan tüm parsellerden DOP kesilmesi gerekmektedir. Bu bağlamda düzenlemeye giren parsellerin özel kişilere, Hazineye veya belediyelere ait olmasının bir önemi yoktur.^[2] Ancak imar planında umumi hizmet alanı olarak ayrılan ve bu amaçla kullanımı devam eden taşınmazlarda değer artışı olmayacağından DOP alınmaz.^[3]

Diğer taraftan düzenlemeye katılan tüm parsellerden DOP alınması gerektiği gibi, DOP oranının da eşit olması gerekmektedir. Düzenleme yapılan alanda, Anayasa’nın eşitlik ilkesi ve hakkaniyet gereği, DOP, tüm parsellerden eşit ve dengeli olarak alınmalıdır.^[4] Bu nedenle düzenlemeye tabi tutulan alanlarda DOP oranı %30 olarak belirlendi ise bütün parsellerden %30 oranında DOP alınması gerekir. Bir parselden %15, başka bir parselden %35 DOP alınması eşitlik ilkesinin ihlali anlamına gelecektir (M. Yılmaz 2010). Ancak farklı düzenleme alanlarının her birinden farklı oranlarda DOP alınması mümkündür ve her birinin niteliği farklı olduğundan dolayı eşitliğe aykırı görülmemektedir (Kalabalık, İmar Hukuku Dersleri 2009, 338).

Öte yandan İmar Kanununun 18. maddesinin 6. fıkrasında, herhangi bir parselden bir defadan fazla DOP alınamayacağı, bir defaya mahsus DOP alınabileceği, ancak o parselde imar planı ile yeniden bir düzenleme yapılmasına bir engel olmadığı öngörülmüştür. Bu bağlamda düzenleme alanında kalan arazi ve arsalardan, daha önceden yapılan düzenlemeler nedeniyle, DOP veya bu maksatla başka bir isim altında bir pay alınmış ise, yeniden yapılan düzenlemede, bu arazi ve arsalardan tekrar DOP alınması hukuka uygun değildir (Kalabalık, İmar Hukuku Dersleri 2009, 338) Örneğin, ilk uygulamada DOP oranının %21, ikinci uygulamada ise %30 olarak belirlendiği bir durumda aradaki farkı telafi etmek amacıyla ikinci uygulamada %9 oranında artı bir DOP kesilmesi mümkün değildir, yani %30’a tamamlayan ikinci bir DOP kesintisi yapılamamaktadır (Koçak ve Beyaz 2006, 160). Diğer yandan, herhangi bir parselden bir miktar sahanın kamulaştırılmasının gerekmesi halinde DOP, kamulaştırmadan arta kalan saha üzerinden alınır ve herhangi bir parselden bir defadan fazla DOP alınamaz. Ancak, bu husus o parselde imar planı ile yeniden bir düzenleme yapılmasına mani teşkil etmez.

Ayrıca, İmar Kanunu uyarınca DOP, düzenlemeye tabi tutulan yerlerin ihtiyacı olan Milli Eğitim Bakanlığına bağlı ilk ve ortaöğretim kurumları, yol, meydan, park, otopark, çocuk bahçesi, yeşil saha, ibadet yeri ve karakol gibi umumi hizmetlerden ve bu hizmetlerle ilgili tesislerden başka maksatlarla kullanılamaz. Ancak DOP toplamı, belirtilen umumi hizmetler için yeniden ayrılması gereken yerlerin alanları toplamından az olduğu takdirde, eksik kalan miktar belediye veya valilikçe kamulaştırma yolu ile tamamlanır.

Netice itibariyle arazi ve arsa düzenlemesi ile imar planlaması genel olarak mülkiyetin yani taşınmazların kullanımının ve düzenlenmesinin belirleyicisidir. Ayrıca, imar planlaması bir yanı ile yaratıcı bir faaliyet iken diğer yandan hukuksal bir uygulamadır. Bu kapsamda imar planlaması ile arsa düzenlemesi ve teknik altyapılarla donatma eylemleri yapılmakla birlikte; kullanım dışında bulunan birçok toprak parçası imar parseli veya kentsel arsa haline dönüşebilmektedir. Öte yandan, bu dönüşüm sürecinin her aşamasında taşınmaz malın değeri kademeli bir biçimde artmaktadır. Bu kapsamda DOP da, kademeli olarak ortaya çıkan bu değer artışından kamunun da pay almasını sağlayan bir düzenlemedir.

İMAR KANUNUNDA VE 2981 SAYILI KANUNDA BELİRTİLEN DOP UYGULAMALARININ KARŞILAŞTIRILMASI

DOP ile ilgili olarak 3194 sayılı İmar Kanunu haricinde, 08.03.1984 tarih ve 18335 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “2981 sayılı İmar ve Gecekondu Mevzuatına Aykırı Yapılara Uygulanacak Bazı İşlemler ve 6785 Sayılı İmar Kanununun Bir Maddesinin Değiştirilmesi Hakkında Kanun”da da bir düzenleme bulunmaktadır.

2981 sayılı Kanunun 10. maddesinin (c) fıkrasında, imar mevzuatına aykırı bina yapılmış, hisseli arsa ve araziler veya özel parselasyona dayalı arazilerde DOP ile ilgili düzenlemeler yer almakta, söz konusu fıkranın ikinci paragrafının son cümlesinde ise, ıslah imar planı ile düzenlemeye tabi tutulan arsa ve arazilerin yeni sahiplerine verilmesinde valilik veya belediyelerce arsa ve arazilerin durumuna göre DOP alınabileceğine ilişkin hüküm bulunmaktadır.

Buna göre, 3194 sayılı Kanunun 18. maddesindeki DOP uygulaması ile 2981 sayılı Kanunun 10. maddesinin (c) fıkrasında yer alan DOP uygulaması arasında gerek düzenleme amacı bakımından ve gerekse uygulanma şartları bakımından bir takım farklılıklar mevcuttur.

3194 sayılı Kanun uyarınca yapılan DOP uygulamaları asıl, 2891 sayılı Kanun uyarınca yapılan DOP uygulamaları ise geçici ve tamamlayıcı niteliktedir ve imar mevzuatına aykırı yapı yapılan alanlara çözüm getirmeyi amaçlamaktadır. Diğer taraftan İmar Kanununa göre yapılan imar uygulamalarının esas amacı, imar planına ve mevzuatına uygun parsel üretmek iken, 2981 sayılı Kanuna göre yapılan imar uygulamalarının amacı, imar mevzuatına uygun parsel üretmekten ziyade mevcut yapıları koruyacak ve mümkün olduğunca temiz parsel üretmektir (Kalabalık 2009, 297-298).

DOP UYGULAMASININ AMACI

DOP, idarenin kamulaştırma yapmaksızın taşınmaz mal edinme ve kamu yararına kullanma yöntemlerinden biridir. Doktrinde, hukuka uygun kamulaştırmasız el koyma olarak da nitelendirilen (Günday 2004, 247) DOP, imar planlarının uygulanmasında ve imar planlarına uygun şehirleşmenin oluşmasında kullanılan hukuki araçlardandır (M. Yılmaz 2010).

Kamusal donatıların ihtiyaç duyduğu toprakların sağlanabilmesi için, düzenlenen topraklardan DOP oranında toprak kesilmesi, toprağın değerini azaltan bir unsurdur. Ancak, arsa düzenlemesi ile düzenlemeye katılan parsellerde bir değer artışının olduğu da yadsınamaz bir gerçekliktir. Esasında bazı yazarlara göre mutlak bir adalet için, arsa düzenlemesi ile meydana gelen artan değer artışının, umumi hizmet tesisleri için yapılan kesinti ile meydana gelen değer azalışına eşit olması gerekmektedir.

Ancak %40’a kadar olan bu kesinti oranı ile bu eşitliğin her zaman sağlanabilmesi ve her parsel için eşit oranda değer artışı olmasının her zaman mümkün olmaması olası bir durumdur. Çünkü kesinti yapılan düzenleme bölgelerinin planlarındaki imar koşulları birbirinden farklı olabilmektedir. Bu nedenle yapılan DOP kesintileri neticesinde azalan taşınmaz değerleri ile imar planlarıyla artan imar kullanım hakları arasında dengesizlikler oluşabilmektedir. Bu dengesizlik ise genellikle değer artışının taşınmaz mal sahibinin lehine olması şeklinde cereyan etmektedir.

Öte yandan, taşınmaz malın, düzenleme ile belli oranda değer kazanması normal sayılmalıdır. Ancak imar planlarıyla gelen bu kamusal değer artışının aşırı olmaması gerekmekte ve imar planları ile kamunun yarattığı bu değer artışı kamuya döndürülebilmelidir. Bu kapsamda DOP’un temel konusu, düzenleme yapılan alanlarda mülkiyet dağılımının değişmesi ve taşınmazlarda meydana gelen değer artışlarıdır. Bu artışa karşılık olarak, düzenlemeyi yapan idare tarafından bir miktar arazi, DOP olarak alınarak bir denge sağlanmaya çalışılmaktadır (Koçak ve Beyaz 2006, 137).

Bu kapsamda DOP uygulamasının amacı, düzenli ve sağlıklı bir şehirleşme ve imar kurallarına uygun bir yapılaşma meydana getirmek, dolayısıyla kamu yararını gerçekleştirmektir (M. Yılmaz 2010). Düzenleme yapılan alan içerisinde, gerek kamu malı niteliğindeki taşınmazların gerekse kamu hizmet alanlarının sağlanması ve bu alanların temini sırasında, düzenleme alanında bulunan taşınmaz maliklerinin bu ihtiyaçların karşılanmasına katılmalarıdır (Aksay 2001, 278).

DOP’un bir diğer amacı da, beldenin ihtiyacı olan kamu hizmeti alanını ayırmakla yükümlü idarenin, kamu hizmeti alanlarının temininde kullanacağı olağan yol olan kamulaştırma işlemine, bu şekilde en az düzeyde başvurması sağlayarak (Aksay 2001, 278), idarelerin altından kalkamayacakları kamulaştırma harcamalarının önlenmesidir (Kalabalık 2009, 336).

ARAZİ VE ARSA DÜZENLEMESİ İLE DOP’UN KARŞILAŞTIRILMASI

İmar Kanununun 18. madde başlığı olarak yer alan ve birçok imar düzenlemesini ve bir dizi işlemi içinde barındıran çok boyutlu bir kavram olan arazi ve arsa düzenlemesi, DOP’a oranla daha üst bir kavram ve onu da kapsayan bir uygulamadır (Özkaya 2007, 107).

Bu kapsamda arazi ve arsa düzenlemesi yapılan yerlerde hamur kuralı^[5], tevhid-ifraz, DOP, bedelsiz terk gibi her biri diğerinden farklı olan çeşitli hukuki araçlar her birlikte veya ayrı ayrı uygulanabilmektedir. Bu nedenle her DOP uygulamasında, arazi ve arsa düzenlemesi yapılması gerekirken, her arazi ve arsa düzenlemesinde DOP uygulaması yapılması şart değildir (M. Yılmaz 2010).

ARSA DÜZENLEMELERİNİN EŞİT ORANLI BÖLÜŞÜMÜ OLAN DOP SİSTEMİ İLE ARSA DÜZENLEMELERİNDE KULLANILABİLECEK BİR DİĞER SİSTEM OLAN DEĞER EŞİTLİĞİ SİSTEMİNİN KARŞILAŞTIRILMASI

Yukarıdaki bölümde de belirtildiği üzere, Türkiye’de arazi ve arsa düzenlemelerinde, DOP olarak adlandırılan, “eşit oranlı toprak kesintisi yöntemi” uygulanmaktadır. Bu yöntem ile düzenlemeye giren arsaların dağıtımı sırasında bunların yüzölçümleri toplamından en fazla %40’a kadarlık bir kısım, umumi hizmet alanları için DOP olarak kesilmekte olup, bu pay; düzenleme dolayısıyla oluşan değer artışı karşılığı olarak, her parselden eşit oranda ve mal sahiplerinin isteği dışında alınmaktadır.

Türkiye’de bu uygulamaya karşın, çeşitli ülkelerde arsa düzenlemesinde dağıtım sırasında, “Eşdeğerlik/Değer Eşitliği Yöntemi” de yaygın olarak kullanılmaktadır. Bu yöntemde bir malike, düzenlemeye karar verildiği sırada işleme sokulan taşınmazı ile aynı ya da yakın değerde yeni bir taşınmaz verilir. Bu yöntem ile eşdeğerliği sağlamak amacıyla taşınmazların düzenlemeden önce ve sonraki değerleri esas alınarak mülkiyet dağıtımlarının yapılmaktadır. Ancak eşdeğerlik yönteminin uygulanabilmesi için taşınmazların düzenlemeden önceki ve sonraki dolaşım (rayiç/piyasa) değerlerinin bilinmesi esastır.

03.04.2017

vergidosyasi.com

KAYNAKLAR

Aksay, B. (2001). Hukuki Açıdan Arazi ve Arsa Düzenlemesi. Ankara: Mahalli İdareler Derneği Yayınları.

Günday, M. (2004). İdare Hukuku. Ankara: İmaj Yayıncılık.

Kalabalık, H. (2009). İmar Hukuku Dersleri. Ankara: Seçkin Yayıncılık.

Koçak, H., & Beyaz, M. (2006). 3194 Sayılı Kanunun 18’inci Maddesi Gereğince İmar Uygulamaları. Ankara.

Özkaya, E. (2007). İmar Hukuku Ders Notları. İstanbul: Yeditepe Üniversitesi Hukuk Fakültesi.

Yılmaz, M. (2010). İmar Kanunu’nun 18. Maddesi Çeçevesinde Düzenleme Ortaklık Payı Kavramı ve Uygulamaları. Marmara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Hukuk Araştırmaları Dergisi (MÜHF-HAD) , 16, 37-83.

[1] İmar Kanununun, “Arazi ve Arsa Düzenlemesi” başlıklı 18. maddesinin ilk düzenleniş biçiminde, %35 olarak belirlenmiş olan DOP oranı, 03.12.2003 tarih ve 5006 sayılı Kanun ile yapılan değişiklik ile %40’a çıkarılmış ancak, ilgili Yönetmelikte söz konusu hususa ilişkin olarak herhangi bir değişiklik yapılmamıştır.

[2] Danıştay 6. Dairesinin; 12.10.1993 tarih ve E:1992/5026, K:1993/4077; 18.03.1992 tarih ve E:1991/730, K:1992/119; 30.05.1991 tarih ve E:1989/1949, K:1991/1307 sayılı kararları.

[3] Danıştay 6. Dairesinin; 19.02.2003 tarih ve E:2001/2999, K:2003/1045 ve 10.10.2003 tarih ve E:2003/5021, K:2003/4766 sayılı kararları.

[4] Danıştay 6. Dairesinin; 11.12.2000 tarih ve E:1999/5217, K:2000/6250; 12.04.2001 tarih ve E:2000/756, K:2001/1994; 16.12.2002 tarih ve E:2001/6013, K:2002/6006 sayılı kararları.

[5] Gerek doktrin ve uygulamada gerekse birçok eser ve yargı kararında, genellikle DOP ile aynı anlamda veya iç içe kullanılmakta olan hamur kuralı, GÜLAN tarafından, bir imar planının uygulanmasına müsait ortam oluşturmak amacıyla, alanda var olan mülkiyet dağılımını bir potada eriterek, tespit edilmiş olan mülkiyet oranına göre tekrar alana uygulanmak suretiyle parseller şeklinde arsa üretmek ve maliklere farklı yerlerdeki parselleri vermek şeklinde tanımlanmıştır (Gülan 2000, 5).