I- GİRİŞ

Teşvik uygulamalarına, ülkelerin gereksinimleri ve yapısal koşullarına bağlı olarak birçok ülkede ekonomi politikası aracı olarak sıklıkla başvurulmaktadır. Teşvik politikaları, devletin çeşitli ekonomik ve sosyal amaçlara ulaşmak amacıyla uyguladığı arz yönlü bir mali politika aracı olarak nitelendirilebilir.

Teşvik politikaları ülkelerin fiyat ve faiz kontrolleri gibi doğrudan müdahale araçlarını terk etmeleri ve serbest piyasa ekonomisine geçiş yönünde adım atmaları ile birlikte daha da önem kazanmıştır. Doğrudan müdahale araçlarını kaybeden devlet, yönlendirme ve teşvik etme şeklinde politika araçlarına ağırlık vermektedir.

Küreselleşmenin yoğunluk kazanması, iç ve dış pazar ayrımlarının azalması, ekonomik alanda uluslararası rekabeti daha da artırmıştır. Uluslararası rekabetin eşit koşullarda yapılmasını sağlamaya yönelik olarak bir yandan uluslararası anlaşmalarda teşvik uygulamaları kapsam ve miktar olarak sınırlandırılmaya çalışılırken, diğer yandan ülkeler kendi rekabet güçlerini korumak amacıyla gerek açık gerekse gizli olarak teşviklere sık ve yaygın bir şekilde başvurmaktadırlar. Böylece teşvikler konusunda uluslararası alan ile ulusal politikalar arasında bir çatışma ya da sürtüşme meydana gelmektedir. Türkiye açısından da Avrupa Birliği sürecinde teşvikler üzerinde önemli durulması gereken bir olgu olarak karşımıza çıkmaktadır.

Teşviklerin gerekliliği, fayda ve maliyetleri iktisadi literatürde sıkça tartışılan konulardan birisidir. Ancak, teşviklerin göreli avantaj ve dezavantajları açık bir şekilde ortaya konulabilmiş değildir (1). Yazımızda, uluslararası alanda teşviklerin, teşviklerle umulan göreli faydaları sağlama yönündeki etkinliğini ölçmeye yönelik olarak yapılmış ampirik araştırma bulguları ile ilgili bir özet verilecektir. Böylece ülkemizde de sık sık gündeme gelen teşvik, özellikle de vergi teşviklerinin ne denli etkili bir politika aracı olduğu, istenilen hedefe ulaşmada ne kadar uygun araçlar olarak kabul edilmesi gerektiği konusunda ipuçları ortaya konulmaya çalışılacaktır.

II- TEŞVİK VE VERGİ TEŞVİKİ KAVRAMI

Türk Dil Kurumu’nun Güncel Türkçe Sözlüğü’nde (2) “teşvik” kavramı, “isteklendirme”, “özendirme” karşılığı olarak yer almaktadır. İNCEKARA (3) ise, ekonomi terimi olarak teşvikleri, belirli ekonomik faaliyetlerin diğerlerine oranla daha fazla ve hızlı gelişmesini sağlamak amacıyla, kamu tarafından çeşitli yöntemlerle verilen maddi ve/veya gayri maddi destek, yardım ve özendirmeler olarak tanımlamaktadır. Bu özellikleri itibariyle teşvikler, özel ve seçici olmak zorundadır.

En çok gündemde olan yatırım teşvikleri ise, genel olarak hükümet tarafından belirli bölge veya sektörlere yatırım yapılması amacıyla bu alana yapılacak yatırımlara sağlanan ölçülebilir avantajlar olarak tanımlanabilir. Bu avantajlar yatırımcının kârını artıracak türden olanlarla, yatırımcıların maliyetlerini ve risklerini azaltacak türden teşvikler de olabilir (4).

Uygulamada teşvik kavramı yerine sübvansiyon, devlet yardımı, iktisadi gayeli mali yardım, üreticiye yapılan transfer harcamaları, primler, destekler, uygun koşullu krediler gibi diğer bazı kavramlar da kullanılmaktadır. Bu kavramlar, kullanıldığı yer ve amaca göre bazen farklı bazen aynı anlamlar içerebilmektedir (5).

Özellikle Dünya Ticaret Örgütü öncülüğünde hazırlanan çok taraflı uluslararası anlaşmalarda teşvik kavramı yerine genelde sübvansiyon (subsidy), Avrupa Birliği mevzuatında ise devlet yardımları (state aid) kavramları kullanılmaktadır.

Çoğu kez teşvik ile ifade edilen unsurları da içerecek şekilde kullanılan sübvansiyon sözcüğü, Türk Dil Kurumu Güncel Türkçe Sözlük’te (6) “devletçe yapılan para yardımı, destekleme” karşılığı olarak yer almaktadır. Pek çok tanımdan hareketle sübvansiyon Pekin (7) tarafından, devlet ve devlete bağlı kamu kurumlarının bizzat veya görevlendirdikleri diğer kurumlar aracılığı ile, üretimi çeşitli şekillerde etkilemek ve üreticileri teşvik ve himaye etmek amacıyla özel teşebbüslere denk bir karşılık beklemeksizin yaptıkları nakdi ve nakit olarak ifade edilebilen yardımlar olarak tanımlanmıştır.

Vergi teşvikleri ise, girişimcilerin belli proje veya sektörlere yatırım yapmalarını sağlamak amacıyla üzerlerindeki vergi yükünü azaltan teşviklerdir. Vergi teşvikleri, genel vergi rejimi içinde istisna teşkil ederler. Vergi teşvikleri kârın düşük oranlı vergilendirilmesi, vergi tatili, hızlandırılmış amortisman ve vergi amaçlı olarak zararın ileriki yıllara aktarılması, ithal edilen makine, ekipman ve hammadde için indirimli tarife uygulanması veya ithal ikameci yatırım projelerini korumak için artırılmış tarife uygulamak vb. birçok şeklinde uygulanabilir (8).

III- VERGİ TEŞVİKLERİNİN ETKİNLİĞİNİ ÖLÇMEYE YÖNELİK AMPİRİK ARAŞTIRMA BULGULARI

Vergi teşviklerinin etkinliğini ölçmeye yönelik olarak yapılan ampirik çalışmalarda birbirinden çok farklı sonuçlar elde edilmiştir. Aşağıda bu konuda yapılmış çalışmaların sonuçlarına yer verilmektedir.

Konuyu gelişmiş ülkeler üzerinde inceleyen GUİSİNGER (9) mali nitelikli teşviklerin yatırım kararında önemli olmadığı sonucuna ulaşmıştır. HAGA-Kİ (10), ROOT ve AHMED (11) tarafından aynı OECD ülkeleri esas alınarak yapılan çalışmalarda, vergi teşviklerinin istatistiksel olarak önemli bir role sahip olmadığı anlaşılmıştır. Buna karşılık daha sonraki tarihlerde yapılan çalışmalarda kurum kazancı üzerinden alınan genel vergi oranının yatırım kararını etkileyen önemli bir faktör olduğu sonucuna ulaşılmıştır. CLARK (12) AUERBACH ve HASET (13) Amerika Birleşik Devletleri örneğinde yaptıkları çalışmalarda yatırımların vergi teşviklerine duyarlılığını zayıf bulmuşlardır.

İngiltere’de Inland REVENUE (14) tarafından yapılan bir çalışmada yatırım teşviklerinin toplam yatırımlara ek olarak yeni yatırımlara neden olabileceği, ancak teşvik nedeniyle yapılan ilave yatırım miktarının teşvikler nedeniyle katlanılan gelir kaybından daha az olduğu sonucuna ulaşmıştır. Ancak bu bulguların tersine YOUNG (15) ABD’de yaptığı çalışmalarda teşviklerin sonraki dönem yatırım kararlarını da etkilemek suretiyle önemli bir etkiye sahip olduğunu ileri sürmüştür.

LİM (16) gerek gelişmiş gerekse gelişmekte olan ülke örnekleri üzerinde yaptığı çalışmalarda yatırımlarla teşvikler arasında negatif ilişki bulmuştur. Buradan hareketle, teşvikleri, olumsuz yatırım ortamının olumsuzluklarını azaltmaya yönelik bir çabanın göstergesi olduğu kanaatine ulaşmıştır. AGARWAL, GUBİTZ ve NUN-NENKAMP (1991) tarafından benzer ülke grupları üzerinde yapılan çalışmalarda vergi ve gümrük istisnalarının etkinliklerinin belirsiz olduğu sonucuna ulaşılmıştır (17).

CHEN (18) 21 gelişmekte olan ülkeyi esas alarak yaptığı çalışmasında mali değişkenlerin (örneğin kurumlar vergisi gelirlerinin büyüklüğü gibi) ve serbest ticaret bölgelerinin varlığının yabancı doğrudan sermayenin ülkeye akışını açıklamada yeterince öneme sahip olmadığı bulgularını elde etmiştir. Diğer yandan, BOSKİN (19) yatırımların gelişmekte olan ülkelere tahsis edilmesinde vergi politikalarının önemli bir rol oynayabileceği sonucuna ulaşmıştır. SLEMROD ve SHAH (20) Meksika’da yatırımların vergi rejimine çok duyarlı olduğu sonucuna ulaşmışlardır. CARSON ve PEARCE (21) (1986) gelişmekte olana ülkeler üzerinde yaptıkları bir çalışmada teşviklerin ihracata yönelik endüstriler için daha önemli olduğunu, REUBER (22) (1973) ise gelişmekte olan ülkelerde ihracata yönelik endüstrilerin ithal ikameci endüstrilere nazaran vergi teşviklerine daha duyarlı olduğu sonucuna ulaşmışlardır.

ALLEN (23) ve LİNDSEY (24) yaptıkları çalışmalarda ülkedeki politik ve ekonomik istikrarın, iç piyasanın büyüklüğünün ve yeterli ham maddenin varlığının yabancı sermaye için yatırım yeri seçiminde temel faktörler olduğu, buna karşılık mali teşviklerin önemli belirleyiciler arasında yer almadıklarını bulmuşlardır. Gelişmekte olan ülke örnekleri üzerinde çalışan WALLACE (25) yatırımcıların % 60’ının tüm vergi sisteminin bir bütün olarak yatırım kararı üzerinde etkili olduğunu belirttiklerini buna karşılık yatırımcılar % 28’inin spesifik teşviklerin yatırım kararında belirleyici olduğu görüşünde olduklarını tespit etmişlerdir. OECD (26) tarafından geçiş ekonomileri esas alınarak ve özel sektör temsilcileri ile anket yapılmak suretiyle yapılan kapsamlı bir çalışmada, ülkedeki temel ekonomik, siyasal ve kurumsal eksikliklerin varlığı gibi olumsuzları telafi için vergi teşviklerinin kullanılması durumunda vergi sisteminin yabancı sermayeyi ülkeye çekmede göreli olarak daha az öneme sahip olduğu sonucuna ulaşılmıştır.

Amerika Birleşik Devletlerinde ekipman yatırımı için yapılan harcamaların belli bir oranı kadar uygulanan vergi kredisinin etkinliği KARİER (27) tarafından incelenmiştir. Söz konusu vergi kredisi uygulaması ile, yatırımların teşvik edilmesi suretiyle işletmelerin daha modern hale getirilmesi, istihdamın artırılması ve rekabet gücünün yükseltilmesi amaçları güdülmekte idi. Ancak inceleme sonucunda, vergi kredisi uygulandığı dönemin, kredinin uygulanmadığı döneme göre yatırımlarda belirgin bir artışa neden olmadığı görülmüştür. Sonuçlar, vergi kredisi sonucunda kurum gelirindeki ek artışların ancak çok küçük bir oranının yatırım harcamasına harcandığını ortaya koymuştur. KARİ-ER, çalışması sonucunda ulaştığı bulgulardan hareketle özellikle durgunluk dönemlerinde yatırımları teşvik etme ihtiyacı için kullanılacak vergi kredisinin alternatif alanlara yatırım yapılması şeklinde kullanılmasını önermektedir. Mantıklı yatırım alanları içinde eğitim, altyapı ve araştırma geliştirme faaliyetleri sayılmaktadır.

IV- SONUÇ

Ülkenin gelişmesine ve uluslararası alanda rekabet gücünü sürdürebilmesine yönelik olarak teşvikler, özellikle de vergi teşvikleri çok yaygın bir şekilde uygulanmaktadır. Çünkü siyasiler bu teşviklerin uygulamasında kamu kaynaklarının doğrudan harcanmasında olduğundan daha az bir baskı ile karşılaşmaktadırlar. Oysa vergi teşvikleri ile Hazine belli bir gelirden vazgeçmektedir ki, bu “vergi harcaması” olarak isimlendirilmektedir. Vergi harcamalarının da en az doğrudan kamu harcamaları gibi izlenmesi ve kamu hesaplarında yer alması ve ilgililerin hesap vermesi vergi mükelleflerinin haklarının korunması açısından gereklidir.

Yukarıda zikredilen pek çok ampirik araştırma bulgularına dayanarak vergi teşviklerinin ülkenin gelişmesi, ülkedeki yatırımların artırılması, işsizliğin azaltılması vb. konularda sağlam ve güvenilir bir politika aracı olmadığını, ülkenin kurumsal ve siyasal yapısı, altyapı vb. değişkenlerden sonra gelen ikincil nitelikli bir değişken olarak işlev gördüğünü söylemek mümkündür.

Buna rağmen, özellikle gelişmekte olan ülkeler, birbirleriyle vergi teşvik rekabetine girmektedirler. Böyle bir ortamda, gelişmekte olan bir ülke olarak, teşvik verilecek alanların ekonomik rasyonellik ve verimlilik kıstasları esas alınarak seçilmesi, teşviklerin genel nitelikli teşvikler yerine seçici ve dar kapsamlı olması, teşvik uygulama sonuçlarının yakından izlenip denetlenmesi ve elde edilen sonuçların daha sonraki uygulamalara kaynaklık edecek şekilde değerlendirilmesi büyük önem taşımaktadır.

Ayrıca vergi teşviklerinin sonuçlarının şeffaf bir şekilde kamuoyu ile paylaşılması vergi ödeyenlerin en tabi haklarından biri olarak kabul edilmeli ve kamu hesapları bültenlerinde vergi teşvikleri nedeniyle oluşan vergi harcamalarına da ayrıntılı bir şekilde yer verilmeli, Meclis’in bütçeyi bu açıdan da denetlemesine imkan tanınmalıdır. Bütün bunlar, vergi teşviklerinin uygulanmasında siyasi otoritelerin keyfi, bilinçsiz ve sadece siyasi baskı nedeniyle teşvik uygulamalarının önüne geçilmesinde etkili olabilecek enstrümanlar olarak düşünülebilir.

SONNOTLAR

(1)         UNCTAD, Tax Incentives and Foreign Direct Investment A Global Survey, ASIT Advisory Studies No: 16, UNCTAD/ITE/IPC/Misc. 3, Geneva, 2000, s. 11.

(2)         http://www.tdk.gov.tr

(3)         Ahmet İNCEKARA, Türkiye’de Teşvik Sistemi, ITO Yayınları, 1995/10, İstanbul 1995, s. 9

(4)         UNCTAD, age, s. 11

(5)         M. Sungur DURAN, Teşvik Politikaları ve Doğrudan Sermaye Yatırımları, Hazine Müsteşarlığı Araştırma Dizisi: 33, Ankara 2003, s. 6

(6)         http://www.tdk.gov.tr

(7)         Tevfik PEKİN, Teşvik Tedbiri Olarak Sübvansiyonlar ve İşletme Kararları Üzerindeki Etkileri, Ege Üniversitesi Yayınları No: 202, Bornova, 1974, s. 138

(8)         UNCTAD, age, s. 12

(9)         S. E. GUISINGER, Investment Incentives and Performance Repuirements, Praeger, New York, 1985.

(10)       T. HAGAKI, “The Theory of the Multinational Firm: An Analysis of the Effects of Government Policies”, International Economic Review, June 1979.

(11)       F. R. ROOT ve A.A. Ahmed, “The Influence of Policy Instruments on Manufacturing Foreign Direct Investment in Developing Countries”, Journal of International Business Studies, 1978.

(12)       P. CLARK, “Tax Incentives and Equipment Investment”, Brookings Paper on Economic Activity, January 1993.

(13)       A. AUERBACH -HASET, “Recent U.S. Investment Behavior and the Tax Reform Act of 1986: A Disaggregate View”, Carnegie Rachester Conference Series on Public Policy 35, 1990.

(14)       Inland Revenue, Fiscal Incentives for R&D Spending: An International Survey, Inland Revenue and HM Treasury, London, 1987.

(15)       Aktaran Nigel A. CHALK, Tax Incentives in Tha Philipines: A Regional Perspective, IMF Working Paper, WP/01/181, 2001.

(16)       D. LIM, “Fiscal Incentives and Direct Foreign Investment in LCD’s”, Journal of Development Studies, 19(2), 1983.

(17)          Aktaran CHALK, 2001, age

(18)          J.H.  CHEN, “The Effects of International Competition of Fiscal Incentives on Foreign Direct Investment, Economia Internazionale, 51(4), 1998.

(19)       M.J. BOSKİN, “Tax Policy and the International Location of Investment” in M. Feldstein (ed.) Taxes and Capital Formation, Chicago, University of Chicago Press, 1987.

(20)       J. SLEMROD-A. SHAH, “Do Taxes Matter for Foreign Direct Investment” in Shah (Ed.) Fiscal Incentives for Investment and Innovation, Oxford University Press, 1995.

(21)       Aktaran CHALK, 2001, age

(22)       Aktaran CHALK, 2001, age

(23)       T. ALLEN, The ASEAN Report, Asian Wall Street Journal, 1979.

(24)       C. LİNDSEY, “The Development Contribution of Multinational Firms in The Philippines: A Summary of a Survey of 28 Firms”, Discussian Paper, 81-06, Quezon City, University of the Philippines School of Economics, 1981.

(25)       C.D. WALLACE, Foreign Direct Investment in the 1990’s, Dordrecht-Nijhoff, 1990.

(26)       OECD, Taxation and Foreign Domestic Investment: The Experience of the Economies in Transition, Paris, 1995.

(27)          Thomas KARİER, “Business Tax Incentives and Investment”, Working Paper No:103, 1994.

NOT: Yaklaşım Dergisi / Nisan 2006 / Sayı: 160 sayısında yayımlanmıştır.